Nuevo modelo de control y auditoría a la obra pública
SECRETARÍA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
Mexico

The Problem

A pesar de que desde hace muchos años la práctica de auditorias ha sido una forma de fiscalizar los recursos de la federación, las auditorias se enfocaban principalmente en buscar culpables y errores, para poder castigarlos y mitigar los aspectos negativos. De esta manera se podía hablar de auditorias “post mortem”, que se realizaban ante obras y hechos consumados, en donde prácticamente se evaluaba, certificaba y se informaba lo acontecido, para sólo castigar y tratar de remediar lo posible.

Un análisis de alrededor de 100 mil observaciones —resultado de las auditorias ejecutadas por la Secretaría de la Función Pública a las dependencias y entidades hasta el 2007—,reveló que 50% de ellas estaban relacionadas con la ejecución de obra pública. Este estudio identificó que uno de los motivos por los cuales no se obtiene la calidad esperada de las obras realizada en el país es que muchos de los proyectos y/o estudios de obra son deficientes y en muchos casos nulos; las licitaciones presentan irregularidades de diseño; existen anticipos indebidos, así como finiquitos que no han sido firmados. Todos estos problemas, relacionados con una supervisión deficiente en la construcción de las obras públicas, que deja al descubierto la existencia de conceptos de obra no pagados y en algunos casos, obras sí pagadas pero no ejecutadas.

Estos hallazgos hicieron inminente la necesidad de generar una nueva visión de cómo debería ser el control y la auditoria a la obra pública, que implicó como primer tarea, contar con un área especializada, capaz de identificar oportunamente y resolver las dificultades e irregularidades que afectaban a la obra pública, que hasta ese momento no existía. Fue de esta manera, que en mayo de 2008, se crea en la Subsecretaría de Control y Auditoria de la Gestión Pública, la Dirección General Adjunta de Auditoria a Obra Pública, que en el 2009 se consolida y se transforma en la actual Unidad de Control y auditoria a la Obra Pública (UCAOP); que entre sus responsabilidades, está efectuar la programación y realización de revisiones y auditorias a obras públicas y servicios relacionados con las mismas, en las dependencias, las entidades, la PGR y en los fideicomisos no paraestatales, mandatos y contratos análogos.

De esta manera la presente iniciativa, abarcó no sólo el replantear cómo debe ser el control y auditoria a la obra pública para identificar y resolver oportunamente los problemas que afectan los proyectos de infraestructura, sino la creación de un área experta que tuviera encomendada dicha tarea (la UCAOP) y la generación de un cúmulo de políticas, estrategias y herramientas orientadas hacia ese fin, que se describen con mayor detalle en la contestación a la pregunta relativa a las “estrategias aplicadas”.

Solution and Key Benefits

 What is the initiative about? (the solution)
Gracias a la ampliación de la cobertura, el impacto y el efecto preventivo que se le ha dado a la fiscalización dentro de la gestión pública, se ha logrado beneficiar tanto a las dependencias y entidades de la APF que han realizado mejoras en sus procesos de trabajo gracias al trabajo conjunto que han tenido con la UCAOP, como a los ciudadanos que han recibido el beneficio social que representa la conclusión y buena terminación de las obras.

Se integró el primer inventario de obra pública, que se consolida anualmente desde el 2009, y que para este año comprende 5 mil 106 proyectos de obra pública. De los cuales se da un seguimiento al avance físico financiero de 10 mil 668 contratos de obra.

Del 2009 a la fecha se han realizado 2 mil 312 actos de fiscalización a través de los mecanismos de auditoria, visitas de inspección y verificaciones de calidad.

De enero a octubre de 2011 se han reactivado, como parte del “Programa de desatorón”, 4 mil 581 obras por un monto de 37 mil 206 millones de pesos.

En diciembre del 2009 entró en funcionamiento el sistema informático BEOP, y hasta la fecha se han impartido 400 cursos en uso de la BEOP a 8 mil 418 servidores públicos pertenecientes a la Administración Pública Federal y Estatal.

Las estadísticas de la BEOP son: 1 millón 113 mil 467 de notas firmadas; 45 mil 949 bitácoras en sistema; 201 dependencias y/o entidades de la APF y 32 entidades federativas dadas de alta; 18 mil 601 usuarios de sistema.

El banco de proyectos 2010-2011 está integrado a la fecha por una base de datos con 4 mil 338 proyectos de convocatoria.

En 2011 se inició el desarrollo, implementación y puesta en marcha del SIOP, sistema que estará disponible para su uso en el primer semestre del 2012.

Colaborando con la CMIC, y algunas dependencias y entidades de la APF, se desarrollaron proyectos de matrices mudas para el sector Salud, y de Medio Ambiente y Recursos Naturales.

Se promovió el desarrollo del mercado de especialistas con la elaboración de cuatro cursos formativos para perfeccionar las habilidades de los auditores en obra pública, capacitación que sería impartida por organismos intermedios (CMIC, CNEC, FECIC, FCARM) de acuerdo al convenio firmado en 2010.

Se desarrolló la primera Norma Técnica de Competencia Laboral (NTCL) de Auditoría a Obra Pública, en colaboración con el Consejo de Normalización y Certificación de Competencia Laboral (Conocer), con la cuál se certifica mediante un proceso estándar a las competencias de especialistas en auditoría a obra pública.

Se organizó el Segundo Foro Internacional de Control de Obra Pública 2010, con el objetivo de dar a conocer el impacto de las acciones conjuntas realizadas por los gobiernos federal, estatal y municipal, así como el de la iniciativa privada involucrada en la ejecución de la obra pública en México.

Actors and Stakeholders

 Who proposed the solution, who implemented it and who were the stakeholders?
Dada la importancia de los proyectos de infraestructura durante la actual administración y para mejorar la regulación en la materia, se decidió crear en la Secretaría de la Función Pública, la Unidad de Control y Auditoría a Obra Pública, para subsanar la situación prevaleciente en las instancias relacionadas con la obra pública federal, privilegiando la prevención y el control.

Esta propuesta fue firmemente apoyada por el Secretario Salvador Vega Casillas y liderada por el Titular de la nueva Unidad, Juan Paratore García.

El equipo de trabajo que integró la UCAOP diseñó las estrategias, políticas y procesos que sentarían las bases de los programas de la Unidad, y mediante los cuales se consolidaría la nueva visión del control y auditoría a la obra pública. Este nuevo enfoque beneficia el seguimiento y control, así como los procesos involucrados en la elaboración de las obras públicas. A pesar de cierta resistencia inicial, se ha podido trabajar con gran disposición y de manera conjunta con las instituciones que realizan la mayor parte de obra pública en México.

Desde un inició la Unidad adoptó un nuevo enfoque en materia de fiscalización, basado en la prevención y mediante un proceso fiscalizador e integral que considera todas las etapas de la obra: desde la planeación hasta su conclusión. De esta manera se hacen análisis de riesgos, evaluaciones internas como herramientas de control para prevenir errores, omisiones y detectar de manera oportuna posibles actos de corrupción y áreas de oportunidad, garantizando que las obras concluyan en el tiempo, costo y calidad previstos.

Este enfoque y nueva visión se adopta e impulsa a través de las siguientes políticas, estrategias y herramientas:

1. Inventario y seguimiento a obras públicas.
Conjuntar un inventario de obra pública con el registro anual de los proyectos de obra para dar seguimiento al avance físico y financiero de los contratos.

2. Visitas de inspección y auditorías directas
Su objetivo es dirigir las tareas de inspección y vigilancia a aspectos muy específicos de la obra, para obtener un análisis de fondo, global y preciso de las situaciones imprevistas.

3. Visitas de inspección permanente (Acompañamiento)
Se llevan a cabo inspecciones de manera permanente en las principales obras públicas, desde su inicio y durante su proceso de ejecución, con el objeto de prevenir retrasos o irregularidades.

4. Control de calidad de obra pública (Verificaciones)
Se verifica que las obras públicas cumplan con los estándares establecidos, por medio de la revisión y el análisis de pruebas de calidad a las obras ejecutadas.

5. Auditorías a obras concluidas
Su objetivo es determinar si fueron realizadas de acuerdo a los lineamientos planeados, y en caso contrario establecer acciones correctivas para optimizar los procesos de obra.

6. Reactivación de obras con problemática (Desatorón)
Se da seguimiento y reactiva obras que presentan atraso mayor o equivalente al 30% de avance físico respecto al programa original; obras paradas o concluidas sin cierre documental.

7. Ingeniería de costos y regulación técnica

8. Bitácora electrónica de obra pública (BEOP)

Sistema inteligente de obra pública (SIOP)

(a) Strategies

 Describe how and when the initiative was implemented by answering these questions
 a.      What were the strategies used to implement the initiative? In no more than 500 words, provide a summary of the main objectives and strategies of the initiative, how they were established and by whom.
Todos los esfuerzos de esta nueva visión del control y auditoría a la Obra pública, se han llevado a cabo bajo la coordinación e intrumentación de la UCAOP y se han concentrado en que las obras públicas se terminen en el tiempo, costo y calidad previstos. Para lograrlo, las tareas se dividieron en nueve programas que recaen en las atribuciones de las dos Direcciones Generales Adjuntas de la Unidad, para lo cual los directores de área, liderados por sus directores adjuntos y Titular, se definieron estrategias específicas:

• Elaborar el primer inventario de proyectos de obra pública de la APF.

• Realizar visitas de inspección y auditorías que nos permitan hacer un análisis de fondo, global y preciso en cualquier etapa de la obra, privilegiando la prevención con el fin de que se terminen las obras de acuerdo a lo planeado.

• Verificar y asegurar que las obras tengan la calidad requerida.

• Dar seguimiento a las observaciones relevantes derivadas de auditorías.

• Darle seguimiento puntual a las obras que presenten problemas (atoradas) y que representen un riego de no ser terminadas.

• Consolidar un banco de proyectos de obra pública.

• Desarrollar, implementar y tener funcionando el sistema informático de Bitácora Electrónica de Obra Pública (BEOP) en todas las dependencias y entidades de la APF y entidades federativas que realicen obra pública con recursos federales.

• Desarrollar, implementar y tener funcionando el sistema informático de Sistema inteligente de obra pública (SIOP).

Desarrollar e incrementar el mercado de especialistas en materia de obra pública y auditoría de obra pública.

(b) Implementation

 b.      What were the key development and implementation steps and the chronology? No more than 500 words
2009
• Se publicó el 15 de abril de 2009 en el DOF el nuevo Reglamento Interior dentro del cual se destaca la creación de la Unidad de Control y Auditoria a Obra Pública (UCAOP).
• En este ordenamiento se propusieron, entre otras, las atribuciones de efectuar la programación y realización de revisiones y auditorías al rubro de obras públicas y servicios relacionados con las mismas, en las dependencias, las entidades, la PGR y en los fideicomisos no paraestatales, mandatos y contratos análogos; por lo que a fin de dar cumplimiento a dichas atribuciones dicha unidad cuenta con una estructura organizacional compuesta por su Titular, dos Direcciones Generales Adjuntas: de Planeación y Control de Recursos para Auditoria a Obra Pública; y de Auditoría a Obra Pública, así como de nueve direcciones de área; dieciocho subdirecciones y cuatro puestos de enlace.
• Se establecen los objetivos y estrategias de la Unidad, mismos que se ven reflejados en los programas de trabajo que llevan las direcciones de área.
• En diciembre del 2009 entra en funcionamiento la BEOP.
• Se integró el primer inventario de obra pública de la APF.
• Se crearon los cuatro cursos formativos de especialistas en auditoría a obra pública y se empezó a capacitar servidores públicos.
2010

• Inició el proyecto de matrices mudas para el Sector Salud.
• Inicia la integración de proyectos de convocatoria de obra pública para integrar el banco de proyectos.
• Se firmó el convenio con cuatro organismos intermedios (CMIC, CNEC, FECIC, FCARM) para impartir los cuatro cursos de especialistas en auditoría de obra pública.
• Se realizó el Segundo Foro Internacional de Control de Obra Pública.
2011

• Inició el proyecto de matrices mudas para el Sector Medio Ambiente y Recursos Naturales.
Inició el desarrollo, implementación y puesta en marcha del SIOP.

(c) Overcoming Obstacles

 c.      What were the main obstacles encountered? How were they overcome? No more than 500 words
En un principio se pensó en implementar esta nueva visión y realizar las auditorías a obras concluidas con la ayuda de despachos, con lo que además de realizar actos de fiscalización, se estaba promoviendo el desarrollo de empleos y el crecimiento y profesionalización del mercado de auditoría a obra pública. Pero después de más de un año de contar con sus servicios, se decidió que los trabajos entregados eran deficientes, incompletos y no contaban con el personal capacitado suficiente para cumplir con los trabajos. Fue por esto que se decidió promover la especialización de más profesionistas en este campo con capacitación especializada, la creación de la NTCL, el convenio con cuatro organismos intermedios, darle un nuevo enfoque al programa y contratar directamente a los especialistas que harían las auditorías.

Algunas dependencias y entidades se resistían al cambio que representaba dejar de usar la bitácora tradicional. Esta resistencia y temores fueron mitigados con una gran cantidad de cursos de capacitación, materiales didácticos de apoyo, guías y manuales de fácil uso y entendimiento, así como la atención permanente de una mesa de ayuda que da atención a todas las llamadas y correos que recibe. Se ha tenido una estrecha relación con las dependencias y entidades de la APF, así como con los gobiernos de las entidades federativas para darles toda la seguridad y soporte necesario.

Al ser una unidad de reciente creación, se tuvieron que afrontar los riesgos naturales de integración, tanto a la estructura orgánica de la SFP, como desarrollar las alianzas y cooperación necesaria con las dependencias y entidades de la APF que realizan obra pública con recursos federales. Después de casi tres años de trabajo, se ha logrado en base a resultados, contar con el apoyo y apertura por parte de las dependencias y entidades que han trabajado conjuntamente con la Unidad para mejorar procesos, normas, métodos, y así estar todos en sintonía para lograr que todas las obras se realicen en el tiempo, costo y calidad previstos.

(d) Use of Resources

 d.      What resources were used for the initiative and what were its key benefits? In no more than 500 words, specify what were the financial, technical and human resources’ costs associated with this initiative. Describe how resources were mobilized
La estructura organizacional inicial contemplaba a 34 personas de estructura en la Unidad, pero al 2011 está estructura se ha visto disminuida, y actualmente se cuenta con 24 personas de estructura.
Para el logro de las metas se han contratado los servicios profesionales de profesionistas externos, con recursos del 5 al millar, de la siguiente manera:

2009: 132 especialistas
2010: 181 especialistas
2011: 218 especialistas

El presupuesto que la Unidad ha utilizado proveniente del 5 al millar, contempla la contratación de especialistas externos, instalaciones, desarrollo de sistemas informáticos, entre otros, y se distribuye de la siguiente manera:

2009: 73.4 millones
2010: 126.7 millones
2011: 98.7 millones (precierre estimado)

Sustainability and Transferability

  Is the initiative sustainable and transferable?
El Reglamente Interno de la SFP en sus artículos 30, 31 y 32 establecen las atribuciones de la Unidad (UCAOP). Siendo parte de ellas el ordenar y realizar en forma directa, o a través de especialistas externos, auditorías, visitas de inspección y verificaciones de calidad a las obras públicas y servicios relacionados con las mismas que lleven a cabo las dependencias, las entidades, la Procuraduría y los fideicomisos públicos no paraestatales, entre otros, a fin de garantizar la eficacia en la realización de las obras públicas. Así como las atribuciones necesarias para garantizar la continuidad de cada uno de los programas y proyectos que ha desarrollado y maneja actualmente la Unidad.

Desde el punto de vista financiero, la Unidad utiliza recursos del 5 al millar, por lo que se garantiza la obtención de este recurso siempre que la Ley Federal de Derechos en su artículo 191 siga vigente. Esta establece que por el servicio de vigilancia, inspección y control que las leyes de la materia encomiendan a la SFP, los contratistas con quienes se celebren contratos de obra pública y de servicios relacionados con la misma, pagarán un derecho equivalente al cinco al millar sobre el importa de cada una de las estimaciones de trabajo.

Se han difundido los trabajos de esta Unidad en la administración pública, y se ha tenido acercamiento con los Órganos de Fiscalización Superior en el plano nacional para compartirles el modelo y la forma en la que funcionan los programas de la Unidad, así como lo que se ha catalogado como mejores prácticas de la Unidad.

En el plano internacional se suscribió con el Gobierno Chileno de manera reciente un instrumento de cooperación en el marco de la visita del 8 de julio de 2011, del presidente de Chile, Sebastián Piñera: el Memorándum de entendimiento para la fiscalización, control y Auditoría de la Obra Pública entre la Secretaría de la Función Pública, de los Estados Unidos Mexicanos, y el Ministerio de Obras Públicas de Chile, de la República de Chile. Con este acuerdo mandatario por parte de ambos países, se estará compartiendo el modelo de la Unidad con el Ministerio de Obras Públicas de Chile.

Lessons Learned

 What are the impact of your initiative and the lessons learned?
Esta iniciativa es parte de los esfuerzos para consolidar un gobierno honesto, eficiente y transparente, en el que la ciudadanía participe de manera activa y tenga confianza en las instituciones públicas.

Esto se ha logrado gracias a la participación activa de la UCAOP con las diferentes dependencias y entidades de la APF, y a la gran disposición de resolver las problemáticas, privilegiando la prevención en lugar de castigar los errores y actos de corrupción una vez que los problemas están presentes.

Los objetivos de los programas de la Unidad están enfocados en tener un mayor acercamiento al proceso completo de una obra pública, atendiendo situaciones desde la planeación y hasta la terminación y cierre administrativo de las obras, combatiendo la corrupción en sus distintos niveles.

Todo esto ha sido posible también, gracias al gran esfuerzo realizado en materia de normatividad en toda la APF, ya que se ha reformado el marco legal a fin de favorecer la transparencia y rendición de cuentas, promoviendo de igual forma una nueva cultura de legalidad y de ética de los funcionarios y empleados de gobierno.

Todo esto ha sido también posible, gracias al gran acercamiento con el sector privado, a través de convenios y trabajos de colaboración con organismos intermedios como lo son las Cámaras y Colegios relacionados con la industria de la construcción. Con esto se ha logrado darle una nueva dimensión al rumbo que este sector y el gobierno seguirán en materia de obra pública, impulsando iniciativas de impacto inmediato, social y también un plan a largo plazo para la infraestructura del país.

De igual forma, se trabaja en la consolidación de estos programas y actividades de fiscalización mediante el incremento del mercado laboral para especialistas en auditoría a obra pública. Todo esto a través del diseño de programas, normas técnicas de competencia laboral, cursos, convenios de capacitación, y participación con Universidades, con el fin de promover este campo como una atractiva oportunidad laboral.

Contact Information

Institution Name:   SECRETARÍA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
Institution Type:   Government Agency  
Contact Person:   JUAN PARATORE GARCIA
Title:   INGENIERO CIVIL  
Telephone/ Fax:   55 2000 3000 ext. 3112
Institution's / Project's Website:   www.funcionpublica.gob.mx
E-mail:   jparatoregarcia@gmail.com  
Address:   MANUEL LAURENT NO. 235
Postal Code:   3100
City:   MEXICO
State/Province:   DISTRITO FEDERAL
Country:   Mexico

          Go Back

Print friendly Page