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Programa de rendición telemática de las cuentas de las Entidades locales
Tribunal de Cuentas
Spain

The Problem

En España hay más de 13.000 entes locales –municipalidades- de diferente naturaleza y tamaño. Los más importantes son los Ayuntamientos (8.114), de los que el 60% tienen menos de 1.000 habitantes y el 24% entre 1.000 y 5.000. Además, hay entes de gobierno de la provincia y las islas (52), y otros de naturaleza asociativa de diversos municipios (1027 mancomunidades). Las Entidades locales para la prestación de los servicios públicos y la realización de tareas administrativas pueden constituir entes dependientes –organismos autónomos y sociedades mercantiles-.
El Tribunal de Cuentas es la Entidad fiscalizadora superior aunque también existen entidades fiscalizadoras regionales. Todas las entidades locales tienen que rendir anualmente las cuentas a estas instituciones, siendo competencia de ambas –la central y la autonómica- el examen de las cuentas rendidas.
La cuenta de una Entidad local comprende la de la propia corporación y las de todas sus entidades dependientes, cada una de ellas compuesta por diversos estados, así como de documentación complementaria. En conjunto es una información muy completa que ofrece datos de la ejecución presupuestaria, de la situación patrimonial y de la gestión económico financiera desarrollada.
PROBLEMA:
- En la práctica las Entidades rendían las cuentas al Tribunal de Cuentas o a la entidad fiscalizadora regional, pero no a ambas.
- Habitualmente remitían las cuentas de la Entidad principal, pero no de sus entidades dependientes, e incluso de la Entidad principal rendían sólo parte de los estados –principalmente los referidos a la ejecución del presupuesto- pero no la totalidad.
- Unas mismas cuentas podían ser examinadas por el Tribunal de Cuentas o por la entidad fiscalizadora regional, o por ambas instituciones, realizando duplicidad de actuaciones y pudiendo producirse valoraciones distintas de unas mismas cuentas, al tener criterios distintos, provocando falta de homogeneidad en todo el territorio nacional, lo que es contrario al principio de igualdad.
- La rendición de cuentas se hacía en papel y en su examen se verificaba la adaptación de su formato a la normativa contable, la comprobación de la coherencia entre los distintos estados contables y, finalmente, se realizaba la grabación de los principales datos. Sin embargo, el Tribunal de Cuentas no disponía de medios personales suficientes para examinar las cuentas, por lo que se hacía un examen muy superficial para comprobar que los estados fundamentales se aportaban y se procesaba exclusivamente los resúmenes de los estados de las entidades de mayor presupuesto, lo que suponía una gran pérdida de información.
- Como consecuencia de las carencias del proceso de análisis, no existía una información transparente de las cuentas del sector local
- El trabajo para los funcionarios encargados de esta tarea era muy tedioso y desmotivador y con una posibilidad de error al introducir de manera manual el contenido de las cuentas.
- Numerosas Instituciones demandaban información económica de las entidades locales, y las municipalidades destinaban muchos recursos, sobre todo, cuanto menor era su dimensión, a satisfacerlas, creándose duplicidades e ineficacias y generando múltiples quejas por la falta de coordinación de los diferentes actores públicos.

Solution and Key Benefits

 What is the initiative about? (the solution)
La solución pasó por la coordinación de diversos actores públicos, pues se estimó que el problema de la rendición de cuentas de las municipalidades era común tanto del Tribunal de Cuentas como de las entidades fiscalizadoras regionales y demás agentes públicos que demandaban una información transparente de las cuentas.
- En primer lugar el Tribunal solicitó la colaboración de la Intervención General del Estado (órgano competente para dictar normas contables) a quien se le solicitó la elaboración de un modelo de formato informático para la rendición de la cuenta de la entidad local. La Intervención fijó unos modelos de la cuenta en ficheros XML y PDF.
- Tanto el Tribunal de Cuentas como las entidades fiscalizadoras regionales adoptaron ese modelo como obligatorio para la rendición de las cuentas.
- El Tribunal de Cuentas firmó acuerdos de colaboración con cada una de las entidades fiscalizadoras regionales para la coordinación de la rendición de cuentas de las entidades, de modo que las cuentas rendidas ante cualquiera de ellas tenía efecto ante la otra. Esto es, se implantó la ventanilla electrónica única para rendir cuentas, evitando de esta manera la duplicidad y redundancia de actuaciones por parte de la Administración y reduciendo el esfuerzo/gasto de las Entidades locales que con un solo acto de envío daban cumplimiento al deber de rendición.
- Para eliminar el problema de que la misma cuenta fuera objeto de dos análisis diferentes con una posible discrepancia, se acordó que en principio fuera objeto de examen sólo por la entidad fiscalizadora regional. El Tribunal de Cuentas determinó el nivel mínimo de análisis de cada cuenta, quedando a criterio de cada entidad fiscalizadora regional la posibilidad de realizar comprobaciones adicionales. La entidad fiscalizadora regional debía remitir al Tribunal de Cuentas la cuenta rendida así como el análisis realizado y la comunicación a la entidad local del resultado del análisis realizado.
- Se desarrolló por el Tribunal de Cuentas una Plataforma web de rendición de cuentas de las entidades locales, de uso conjunto y gestión compartida con las entidades fiscalizadoras regionales que lo desearan y que automatizaba y daba cumplimiento a todos los requerimientos.
- La Plataforma de rendición de cuentas permite:
 Al Parlamento, agentes sociales y ciudadanos conocer las cuentas de las Entidades locales rendidas y conocer cuales no rinden.
 A la Entidad local importar o generar los ficheros (cumplimentando formularios, si sus sistemas contables no los generan), validar la cuenta y, en su caso, subsanar las carencias o aportar las justificaciones que consideran conveniente antes de proceder a su rendición.
 Al Tribunal de Cuentas y a las entidades fiscalizadoras regionales, recibir, validar, tramitar la cuenta con la emisión de los escritos necesarios así como su control, y finalmente volcar la integridad de la información contenida en las cuentas en una base de datos.
 Explotar la información obtenida, tanto de forma agregada como individualmente.
 Reducir los costes al enlazar toda la información interna y externa, y ser utilizado conjuntamente por diversas Instituciones

Actors and Stakeholders

 Who proposed the solution, who implemented it and who were the stakeholders?
La iniciativa y propuesta de actuación se elaboró por la Dirección del Departamento de Entidades locales del Tribunal de Cuentas y contó con la colaboración de todo el personal del Departamento, con diferente grado de implicación y participación en cada una de las etapas.
El cambio del modelo de rendición de las cuentas, de papel a informático, de un colectivo tan amplio y tan variado, que opera igual para un municipio de 50 habitantes que para el Ayuntamiento de Madrid (con 3,273,000 habitantes y 7 organismos y 10 sociedades), ha necesitado la colaboración de múltiples actores, siendo los principales el Ministerio de Economía y Hacienda y las entidades fiscalizadoras regionales.
Fue necesario convencer a las entidades fiscalizadoras regionales del interés del proyecto y transmitir la firmeza de la decisión tomada por el Tribunal para que estas aceptaran su papel de impulsor y coordinador mediante el establecimiento de criterios y técnicas comunes que garantizaran la mayor eficacia en los resultados y evitaran la duplicidad de las actuaciones fiscalizadoras.
El Ministerio de Economía y Hacienda del Gobierno de España, a través de la Intervención General de la Administración del Estado, y en colaboración con un Grupo de Trabajo integrado por técnicos de las Instituciones fiscalizadoras involucradas, elaboró el modelo de referencia que contenía toda la información de la cuenta, que permitía su rendición web y su explotación.
Esta aportación fue fundamental para el éxito del proyecto pues facilitó la general aceptación de la propuesta realizada por un actor neutral, en lugar de fijar el Tribunal de Cuentas unilateralmente el modelo, y propició que todos conjuntamente se implicaran en la labor de que las Entidades locales aceptaran un nuevo procedimiento de rendir las cuentas.
Se contó con la colaboración del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio del Gobierno de España, que incorporó la rendición telemática a los objetivos del Plan Avanza local para la modernización del Sector local español, participando en la financiación y la divulgación del nuevo procedimiento
De los diferentes actores involucrados, hay que destacar que el principal motor del proyecto fue el fuerte liderazgo ejercido por el Tribunal de Cuentas y en concreto por el Departamento de Entidades locales, que asumiendo plenamente las competencias legales otorgadas, integró a los diferentes participantes obteniendo su total colaboración, lo que ha permitido alcanzar unas metas superiores a las inicialmente esperadas, en un proceso enriquecedor en el que se ha puesto de manifiesto que el todo es superior a la suma de las partes, y que ha permitido estrechar lazos de colaboración con las entidades fiscalizadoras regionales.

(a) Strategies

 Describe how and when the initiative was implemented by answering these questions
 a.      What were the strategies used to implement the initiative? In no more than 500 words, provide a summary of the main objectives and strategies of the initiative, how they were established and by whom.
Tras la creación de la Plataforma de rendición telemática de las cuentas de las entidades locales, el Departamento de entidades locales del Tribunal de Cuentas consciente del cambio que este procedimiento de rendición suponía, elaboró un Plan de Comunicación para dar a conocer la rendición por procedimientos telemáticos, desarrolló un Plan de Formación sobre la utilización de la Plataforma y diseñó un Plan de Apoyo y asistencia a las entidades locales, con objeto de atender de la forma más inmediata posible cuantas dudas e incidencias se les planteasen.
Mediante el Plan de Comunicación se informó a todos los municipios del territorio español de más de 5.000 habitantes, a las diputaciones provinciales y resto de entidades locales, de la obligatoriedad de rendir las cuentas exclusivamente por medios telemáticos y a través de la web de la Plataforma y de los principales cambios y ventajas del nuevo procedimiento de rendición sobre la rendición en papel.
La Federación Española de municipios y provincias (FEMP) –asociación nacional de las entidades locales- transmitió a todos sus asociados igual mensaje en sus congresos y pagina web.
Además, se elaboró documentación informativa con una guía rápida de acceso y utilización de la Plataforma para su difusión en los cursos de formación, en las comunicaciones y en las participaciones del Tribunal en actos divulgativos.
El Ministerio de Industria Turismo y Comercio del Gobierno de España organizó Jornadas de Difusión y Formación de los Servicios Públicos Digitales para difundir e implantar el Plan Avanza Local y entre sus innovaciones la Plataforma de rendición de cuentas. Los destinatarios de las jornadas eran Presidentes de las entidades locales, Concejales y responsables de las áreas de informática de las entidades locales, asistiendo en total más de 1.000 personas.
En el Plan de Formación, se elaboró material formativo y se impartieron cursos, en colaboración con las entidades fiscalizadoras regionales, a un total de 1.749 asistentes, realizándose un seguimiento de su satisfacción a través de encuestas.
En el marco del Plan de Apoyo, y fruto de la colaboración obtenida del Gobierno, se instrumentó un Centro telefónico de Atención al Usuario (CAU) que, a través de teleoperadoras, presta ayuda a las entidades locales en la utilización de la Plataforma web de rendición. Las llamadas atendidas desde la puesta en marcha superan las 29.700.
Además, se creó una dirección de correo electrónico para atender consultas. Las consultas recibidas en esta dirección de correo superan las 3.000.
Con objeto de prestar una asistencia directa y adecuada a la situación concreta de cada entidad local, se realizó una asistencia personalizada en el proceso de rendición telemática de la cuenta general mediante un programa de llamadas telefónicas a las entidades locales que no habían rendido cuentas.

(b) Implementation

 b.      What were the key development and implementation steps and the chronology? No more than 500 words
La aprobación en noviembre de 2004 de una nueva normativa contable que entraba en vigor el 1 de enero de 2006 fue el inicio de todas las actuaciones, pues la existencia de un modelo completamente nuevo dejaba en desuso los sistemas informáticos existentes para el procesamiento de las cuentas rendidas y obligaba a la realización de nuevos desarrollos informáticos.
En enero de 2005 se comenzaron los contactos tanto con el Ministerio de Economía y Hacienda como con las entidades fiscalizadoras regionales que culminaron con la aprobación en julio de 2006 de un formato de referencia. El Tribunal de Cuentas y las entidades fiscalizadoras regionales aprobaron Instrucciones exigiendo para la rendición de las cuentas del ejercicio 2006, a realizar hasta el 15 de octubre de 2007, la utilización del formato, y firmaron los correspondientes convenios para coordinar la rendición ante ambas en un único acto.
El Tribunal de Cuentas contrató el desarrollo de una plataforma informática que permitiera su uso tanto por el Tribunal de Cuentas como por las entidades fiscalizadoras regionales que así lo desearan, y que recibiera las cuentas generadas por la aplicación Web, validara la integridad, autenticidad y no repudio de la información, realizara un asiento registral y almacenara la cuenta en un gestor documental y volcando la información contable de manera integra en una Base de datos para su posterior explotación.
Dado el escaso margen de tiempo disponible, la contratación se realizó en dos fases diferenciadas, Durante la primera fase del proyecto se desarrolló un sistema de mínimos que permitiera cumplir con los plazos ofrecidos por el Tribunal y que garantizara que las entidades locales pudieran rendir cuentas. Esta fase estuvo operativa a partir de agosto de 2007, mientras que en una segunda fase, que se ejecutó hasta diciembre de 2008, se incorporaron funcionalidades avanzadas de tramitación electrónica de las cuentas, integración e interoperabilidad de los sistemas de los diferentes agentes, y desarrollo de nuevas funcionalidades, facilitando y simplificando el proceso de rendición en la medida de lo posible, de acuerdo con la experiencia obtenida.
Los ejercicios 2009 y 2010 han supuesto la adaptación de la Plataforma de rendición de cuentas a la realidad existente. El gran éxito obtenido en la rendición, muy superior al previsto, y la masiva incorporación de las entidades fiscalizadoras regionales al sistema, así como la características de las cuentas rendidas, desconocidas en el momento de iniciar el desarrollo, han requerido la adaptación de los sistemas informáticos para evitar su colapso, además de la paulatina incorporación de funcionalidades que los usuarios de la aplicación –entidades locales, entidades fiscalizadoras superiores y Tribunal de Cuentas- han ido demandando fruto de su experiencia al trabajar y relacionarse con la Plataforma.
En la actualidad el último hito en el que se ha trabajando es poner a disposición de la ciudadanía las cuentas rendidas por las entidades con la finalidad de informar de la gestión realizada, generar confianza y ofrecer transparencia de la gestión realizada por estos.

(c) Overcoming Obstacles

 c.      What were the main obstacles encountered? How were they overcome? No more than 500 words
Los principales obstáculos que se encontró el proyecto fueron el escaso margen de tiempo -12 meses-, desde que se elaboró el formato informático hasta que los sistemas tenían que estar operativos, así como los derivados de la complejidad de los propios desarrollos informáticos a realizar y aquellos que tuvieron su origen en la participación de colectivos muy heterogéneos de empleados públicos con diferentes intereses.
El desarrollo informático debía realizarse en un espacio temporal muy reducido y casi “a ciegas” pues no existía ninguna cuenta rendida con el nuevo formato informático y no habían comenzado las empresas de asistencia contable-informática a generar los ficheros, desconociéndose datos básicos para diseñar adecuadamente la Plataforma.
El modelo informático constaba de dos tipos de ficheros dis tintos: ficheros XML que contienen la información numérica y ficheros PDF para que el responsable pudiera visualizar la información a rendir. En la práctica este doble formato conteniendo igual información era un obstáculo, pues las entidades como habitualmente no tenían toda la información contable en el mismo sistema, incluían en el PDF aquella que no estaba disponible en el XML, lo que originaba discrepancias entre ambos ficheros. Además, las entidades generaban PDF de gran resolución constituyendo ficheros muy “pesados” que penalizaban el rendimiento.
Para solventarlo, se eliminó la posibilidad de incorporar PDF con información que estuviera en el XML, dejándolo sólo para aportar documentación complementaria (ejm, conciliaciones bancarias), y la Plataforma incorporó visualizadores que permitieran “ver” los ficheros con estructura de cuenta antes de firmarlos.
Otro problema fue el gran tamaño de algunas cuentas (ficheros XML de más de 50 MB), que superaba cualquier estimación realizada y que obligó a replantear la arquitectura de la aplicación para poder recibirlos, validarlos y explotarlos.
Además, las empresas no generaban adecuadamente los ficheros, por lo que estos se rendían con múltiples incidencias. Para paliar este problema, se colgó en la Plataforma, disponible para cualquier usuario y antes de rendir, un “validador” que somete al fichero a más de 400 comprobaciones destinadas a verificar la integridad y coherencia de la cuenta. Además, antes de proceder al envío, muestra a la Entidad todas las carencias y deficiencias de la cuenta y le permite solventarlas, si es posible (por ejemplo, si falta algún fichero) o aportar una explicación justificativa. El uso de este procedimiento ha permitido que actualmente las cuentas se rindan con muy pocos defectos.
En el tema de personal, el principal problema fue la aversión al cambio y la resistencia al control tanto de los responsables de las entidades locales como de los funcionarios de las Instituciones de control; para las entidades locales, el nuevo sistema de rendición supone aumentar el control, las exigencias y la calidad de la información rendida, así como un examen exhaustivo de todas las cuentas (y no por muestreo como anteriormente), mientras que a los empleados públicos, el cambio de la organización del trabajo provoca falta de confianza y a veces de apoyo de la iniciativa, exigiendo un mayor nivel de liderazgo para sacarla adelante.

(d) Use of Resources

 d.      What resources were used for the initiative and what were its key benefits? In no more than 500 words, specify what were the financial, technical and human resources’ costs associated with this initiative. Describe how resources were mobilized
Para financiar el Proyecto, el Tribunal de Cuentas firmó un Protocolo de Colaboración el 25 de julio de 2007 con el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio (MITYC) para el desarrollo de sistemas telemáticos en relación con la Administración Local. En conjunto se han invertido 958.061,82 euros, de los que 479.489 euros corresponden a la aportación del MITYC y el resto, 478.572,82 euros, han sido aportados por el Tribunal de Cuentas. Esta aportación excede de la inicialmente prevista en el Protocolo para el Tribunal de Cuentas, que se fijó en 227.965,82 euros, y obedece a nuevas necesidades surgidas en el desarrollo del proyecto cuya atención ha resultado imprescindible para su éxito global.
Además de la aportación monetaria, el Tribunal de Cuentas ha tenido que implicarse en el desarrollo de los sistemas informáticos, destinando durante este período a dos o tres empleados públicos exclusivamente a trabajar con la empresa que desarrollaba el operativo para aportar los datos necesarios en la toma de requisitos, revisión y aceptación de los análisis funcionales y validación de desarrollos en preproducción, con carácter previo a su puesta en funcionamiento.

Sustainability and Transferability

  Is the initiative sustainable and transferable?
La experiencia ha sido sumamente positiva y enriquecedora y no sólo es sustentable sino que es irreversible. Actualmente ni las entidades locales ni las Instituciones de control, consideran válido un sistema de rendición diferente y se demanda en otros ámbitos duplicar la experiencia, por ejemplo para rendir las cuentas de los gobiernos de las regiones, que tienen una problemática similar de coexistencia concurrente de instituciones de control.
En ámbitos distintos de España, la experiencia es claramente reutilizable en aquellos países en los que coexisten distintos órganos de control con competencias concurrentes, o bien que sin tenerlas, tienen necesidades comunes y pueden desarrollar y gestionar conjuntamente una misma herramienta informática abaratando los costes de su desarrollo y gestión. De hecho, ha habido intercambios de conocimiento con instituciones de control de Latinoamérica para conocer el modelo y la experiencia.
Es igualmente transferible para el reporting y control de entidades públicas cuando existen diferentes instituciones de control nacionales y supranacionales, cuestión de gran importancia en este momento a nivel internacional -y en especial en Europa-, en el que las economías y los efectos de una inadecuada gestión del presupuesto de cada uno de los países, condiciona la economía global, lo que pone de gran actualidad la posibilidad de controlar por instituciones internacionales la actuación realizada por instituciones nacionales.
Finalmente, la experiencia del Tribunal de Cuentas en España constituye un referente en el desarrollo de la interoperabilidad en los sistemas informáticos, al permitir la interoperabilidad técnica (permite que dos máquinas se puedan conectar entre sí y entenderse, “hablar”), utilizando estándares abiertos; semántica (permite la comunicación mediante un idioma “mensaje” común) y la interoperabilidad organizativa (las Administraciones se organizan para potenciar la comunicación y la reutilización de información entre ellas). Efectivamente, la Plataforma cumple la interoperabilidad técnica, basando su desarrollo en el uso de estándares abiertos y de uso generalizado por las Entidades locales, la semántica mediante la elaboración de formatos informáticos -ficheros XML- conteniendo la información de las cuentas comunes a distintas administraciones que permiten su reutilización y la organizativa mediante la formalización de los Convenios permitiendo la interrelación de entidades, Tribunal y entidades fiscalizadoras regionales.
Ello ha determinado que el Ministerio de Presidencia que en estos momentos está en fase de aprobación de la “Norma Relación de modelos de datos que tengan el carácter de comunes en la Administración y aquellos que se refieran a materias sujetas a intercambio de información con los ciudadanos y otras administraciones”
haya informado al Tribunal de Cuentas del deseo de incluirlo en la citada norma como ejemplo por considerar que este proyecto se ha convertido en una referencia a nivel estatal de aplicación de los tres tipos de interoperabilidad de manera exitosa, constituyendo una experiencia única en España con suficiente nivel de penetración y maduración. El Ministerio estima que la reutilización de nuestros activos semánticos y nuestra experiencia favorecen la cooperación e intercambio de información entre las Administraciones Públicas.

Lessons Learned

 What are the impact of your initiative and the lessons learned?
El impacto de la iniciativa ha sido muy grande modificando profundamente los sistemas de trabajo y aumentando la calidad del mismo.
Ha incrementado el control y transparencia de la gestión de las municipalidades, gracias a:
- La implantación de unos criterios compartidos de gestión del conocimiento de la organización en el examen de las cuentas, mantenida e institucionalizada con independencia de las personas que participen en el proceso, que ha permitido el permanente examen de la totalidad de las cuentas con un criterio homogéneo, pasando de un conocimiento tácito a un conocimiento explícito y codificado.
- La mejora de la calidad de la información de las cuentas rendidas. El sistema guía a la entidad para que rinda las cuentas tanto de la entidad principal como de las dependientes, evitando “olvidos”. Al ser ficheros informáticos que contienen toda la información de la cuenta, no cabe enviar sólo información parcial de algunos estados. Además, al someterse a validación antes de proceder al envío y siendo públicas las validaciones a las que se somete el fichero, se ha mejorado la calidad de los mismos.
- La mejora de la productividad de la organización, reduciendo los tiempos de examen de las cuentas (de más de 12 meses a escasos días), reduciendo los errores y evitando las duplicidades, lo que se ha traducido en una reducción del tiempo empleado en la elaboración de los informes y envío de los resultados al Parlamento.
- Ha permitido incrementar los niveles de rendición y de fiscalización de las cuentas.

Además, la transformación de los procesos ha mejorado el desempeño de la organización, modificando la actitud de los empleados ante las innovaciones implantadas, tomando mayor conciencia del trabajo desarrollado, aumentando la motivación y promoviendo la colaboración y coordinación tanto entre los funcionarios de una Institución, como entre las distintas Instituciones.

Ha mejorado la gestión de recursos humanos y la productividad en las distintas instituciones implicadas ya que se ha reducido el número de personas destinadas a esta tarea. Antes de su implantación estaban destinadas al examen de las cuentas 20 empleados y además estaban desmotivados por lo tedioso del trabajo desarrollado. Actualmente el trabajo se realiza con 4 personas que, además, tienen niveles de satisfacción elevados por considerar que trabajan en un proyecto pionero que además les aporta calidad de vida.

A ello ha contribuido que el Proyecto ha permitido mejorar la calidad de vida de los empleados, pues las características de la aplicación, al ser web y disponible 7x24 (7 días a la semana, 24 horas al día), registrar todas las actuaciones realizadas y los tiempos en los que se ha llevado a cabo, permitir segmentar el trabajo y asignar tareas concretas para determinados periodos y verificar su realización, ha permitido implantar un Programa de teletrabajo que facilita la conciliación de la vida familiar y personal de los empleados.
Ha permitido crear una oficina sin papeles y liberar espacio ocupado por miles de expedientes, mejorando las condiciones del entorno de trabajo

Contact Information

Institution Name:   Tribunal de Cuentas
Institution Type:   Public Organization  
Contact Person:   Ana Puy
Title:   Sra  
Telephone/ Fax:   +34 915920955
Institution's / Project's Website:   www.rendiciondecuentas.es
E-mail:   ana.puy@tcu.es  
Address:   Fuencarral 81
Postal Code:   28004
City:   Madrid
State/Province:   Madrid
Country:   Spain

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