United Nations Public Service Awards Case Studies

El Programa de Guarderías y Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras (primer nombre del Programa) inicia su operación en 2007. Por tanto, en esta sección se presentan algunos antecedentes a este año, considerando sobre todo la situación de las mujeres en el país y la oferta de servicios de cuidado infantil que existían a fin de fundamentar por qué era requerida una política pública de este tipo.

En años anteriores a la existencia del Programa, se presentó en México un fenómeno paralelo: el aumento de la participación de la mujer en el mercado laboral y la insuficiente oferta de servicios de cuidado infantil.

Por un lado, se ha registrado la creciente participación de la mujer al mercado laboral derivado en parte, a la situación de pobreza en la que se encontraban los hogares mexicanos y, por tanto, debido a su necesidad de contribuir al ingreso familiar. Es así como en el país, se ha registrado un ingreso masivo de la mujer al mercado laboral a partir de la década de los años 50. En el periodo de 1950 a 2005, la población femenina pasó de 13.63% a 35.45% del total de la población económicamente activa.

Adicionalmente y, de acuerdo a lo señalado en la Encuesta Nacional de Empleo 2004, sólo 35% de la población femenina ocupada se encontraba dentro de la economía formal. Es decir, menos de la mitad de la población femenina que se encontraba dentro del mercado laboral tenía acceso a esquemas de seguridad social, incluyendo el servicio de guarderías. Las instituciones de seguridad social, como son el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) en 2006 sólo contaban con 1,907 guarderías y atendían a 246,487 niños. Por su parte, la Encuesta Nacional de Empleo y Seguridad Social INEGI-IMSS (2004) señalaba que de los casi 2 millones y medio de niños menores de 6 años al cuidado de terceros, sólo el 7.6 % asistía a una guardería.

Por tanto, ante el incremento de la participación femenina en el mercado laboral y la escasa oferta de espacios de cuidado infantil, surge la necesidad de desarrollar servicios con enfoque de género que permitieran la conciliación entre la vida laboral y familiar de las mujeres, sobre todo de aquellas que dada su integración al mercado laboral, no tenían acceso a la seguridad social. Lo anterior, se hace aun más relevante, si se consideran las proyecciones que presentaba el Consejo Nacional de Población (CONAPO), el cual indicaba que para el año 2007 la población femenina en edad reproductiva (15 a 45 años) sería de casi 28 millones y que los niños menores de 6 años sumaría más de 13.5 millones.

Para este año y en los subsecuentes, habría no sólo más mujeres trabajando, sino también más niños con la necesidad de estar en un espacio de cuidado seguro y confiable

What is the initiative about? (the solution)
De 2007 a 2011, el Programa ha impulsado la creación de 11 mil Estancias Infantiles, de las cuales actualmente 9,049 se encuentran operando y afiliadas a la Red. Dichas Estancias atienden a 273,670 niñas y niños de los cuales 3,420 cuentan con algún tipo de discapacidad; beneficiando a 257,505 hogares, en los cuales 252,200 existen madres trabajadoras y 5,305 padres solos. Cabe señalar que los niños y niñas que actualmente atiende el Programa, equivalen al 117.9 % de los niños y niñas que el IMSS y el ISSSTE atendían conjuntamente en el mes de junio 2011. El Programa cuenta con presencia a nivel nacional. Se oferta el servicio en 1,213 municipios del país, entre los que se incluyen 374 municipios con alto o muy alto grado de marginación, así como 425 municipios con población predominantemente indígena. Adicionalmente, algunos datos cualitativos obtenidos a través de encuestas de percepción dirigidas a las personas beneficiarias del Programa señalan que un 85% de las madres y padres beneficiarios consideran que ha mejorado su situación económica, el 94% señala que ha mejorado su situación laboral y el 87% que ha mejorado su situación familiar. Un 33% de la muestra no trabajaba antes de entrar al Programa. Actualmente, el 75.7% de esta muestra trabaja, el 10.7% estudia y el 9.7% busca trabajo. Por otro lado, el 57% de los beneficiarios señalaban que la principal razón por la que no trabajaban antes se debe a que no tenían dónde dejar a sus hijos. Asimismo, las madres y padres beneficiarios consideran como “muy buenos” y “buenos” los servicios que se proporcionan en la Estancia Infantil de su elección. Más del 90% percibe que la Estancia es un lugar donde su sus hijos aprenden, conviven y reciben cariño, además de que es un lugar limpio y seguro. El 94.4% considera que la Responsable y las Asistentes de la Estancia están lo suficientemente preparadas para cuidar a sus hijos. Finalmente, la mayoría de los beneficiarios ha observado una mejoría en las habilidades de los niños: 97.2% señala que ha mejorado su desarrollo motriz, 95.9% señala que ha mejorado su desarrollo del lenguaje, el 95.3% su independencia, el 93.5% sus habilidades sociales, 92.6% su salud emocional, 91.5% hábitos de higiene y 80.9% en nutrición. Por otro lado, el Programa ha recibido diversos premios a nivel internacional y nacional. En Junio de 2008, durante la Cumbre Mundial de Mujeres fue entregado en Hannoi, Vietnam, un reconocimiento al Programa por el apoyo que éste otorga a las madres trabajadoras y por considerarlo un Programa que promueve el desarrollo social y económico de México. En 2011 el Programa recibió dos premios del Índice Mexicano de Satisfacción del Usuario (IMSU) otorgados por la Universidad Iberoamericana (UIA) con base en el Modelo del American Customer Satisfaction Index (ACSI) de la Universidad de Michigan

Who proposed the solution, who implemented it and who were the stakeholders?
La creación del Programa de Guarderías y Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras (primer nombre del Programa) en 2007 fue una iniciativa del Gobierno Federal encabezado por el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, el Lic. Felipe Calderón Hinojosa. La operación del Programa se encomendó a la Secretaria de Desarrollo Social (Sedesol) y al Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF Nacional), manejando un esquema coordinado a nivel federal

Describe how and when the initiative was implemented by answering these questions
a. What were the strategies used to implement the initiative? In no more than 500 words, provide a summary of the main objectives and strategies of the initiative, how they were established and by whom.
En este contexto, en 2007 el Gobierno Federal instrumentó un programa social para solucionar la demanda insatisfecha de madres trabajadoras que requerían la prestación del servicio de cuidado y atención infantil. El Programa de Guarderías y Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras (primer nombre del Programa) surge en enero de 2007 como un proyecto de guarderías comunitarias. Es decir, un programa en el que una madre cuidadora generaría el servicio de cuidado infantil a su comunidad dentro de su propia casa, de tal forma que hubiera confiabilidad en la calidad del servicio. De esta manera, se crea una Red de Estancias Infantiles encabezadas por particulares y afiliadas al Programa; cabe destacar que las Responsables y asistentes que laboran en dichas Estancias no son servidores públicos. En las Reglas de Operación del 2007, el Programa inicia con el objetivo de disminuir la vulnerabilidad de los hogares en los que la jefatura de una familia con niños o niñas entre 1 a 2 años, 11 meses de edad recae en una madre trabajadora o padre solo, así como de los hogares en condiciones de pobreza o en riesgo de caer en ésta de no contar con un segundo ingreso, aumentando las posibilidades de participar en el mercado laboral. El Programa estaba dirigido a los hogares en situación de pobreza con al menos un niño o niña de 1 a 2 años 11 meses de edad en los que las madres, padres o principales cuidadoras trabajaban o buscaban trabajo y no contaban con acceso a servicios de guardería o cuidado infantil a través de instituciones públicas de seguridad social u otros medios. El Programa comenzó a operar con tres modalidades principales. Por un lado, la Modalidad para Impulso a los Servicios de Cuidado Infantil y la Modalidad de Afiliación a la Red de Guarderías y Estancias Infantiles (primeros nombres de ambas Modalidades), a través de las cuales se apoyaba a personas físicas para establecer o adecuar una Guardería o Estancia Infantil y adquirir el material y equipamiento necesario para ofrecer el servicio. Por otro lado, bajo la Modalidad de Apoyo a Madres y Padres Trabajadores (primer nombre de la Modalidad) se otorgaba un subsidio a la población objetivo a fin de contar con el recurso necesario para cubrir con una parte del costo de los servicios de cuidado infantil. Con estas dos vertientes de apoyo se creaban más Estancias Infantiles o Guarderías y, por tanto, se ampliaba la oferta de espacios de cuidado infantil para aquellas mujeres que buscaban integrarse al mercado laboral y que no tenían acceso a los servicios de guarderías por parte de instituciones de seguridad social. Por otra parte, se apoyaba económicamente a las familias para cubrir los costos del servicio de cuidado infantil. Es así como se pretendía facilitar la búsqueda de empleo y mejorar las posibilidades y condiciones de trabajo remunerado de las mujeres trabajadoras, al tiempo que se incrementaba la oferta de servicios de cuidado y atención infantil para la población que así lo requería

b. What were the key development and implementation steps and the chronology? No more than 500 words
El Programa actualmente se denomina “Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras”. Adicionalmente, se han generado otros cambios. En 2008, por ejemplo, se incrementa el apoyo de la Modalidad de Afiliación a la Red de Estancias Infantiles a $15,000 pesos mexicanos a fin de que personas físicas o morales que tuvieran guarderías o estancias ya establecidas, se integraran a la Red y atendieran a la población de la Modalidad de Apoyo a Madres Trabajadoras y Padres Solos. En octubre de 2009, se refuerzan aspectos en materia de seguridad del inmueble para garantizar la integridad física de los niños y se exigieron medidas complementarias de seguridad en la infraestructura y mobiliario. En 2011 se requiere que la Responsable de la Estancia Infantil cuente con un programa interno de protección civil validado por la autoridad local competente. Además, cada ejercicio fiscal se ha fortalecido el esquema de capacitación que otorga el Programa a Responsables y Asistentes pues, se han incluido temas como el Estándar de Competencia para el cuidado de niñas y niños en centros de cuidado infantil, Primeros Auxilios, Protección Civil, Administración, atención a niños con discapacidad y prevención y detección de casos de abuso en contra de los niños. Por su parte, el esquema de supervisión se ha consolidado a fin de tener un adecuado seguimiento de las Estancias Infantiles en relación al trato al menor, higiene, orden y seguridad del inmueble. Se vigila el cumplimiento de las Reglas de Operación, el buen funcionamiento de la Estancia y la calidad de los servicios. Actualmente, el Programa mantiene sus tres modalidades de apoyo; sin embargo, el objetivo general, los objetivos específicos y los montos de apoyo han tenido modificaciones acorde a las necesidades del mismo Programa. En 2009, el Programa modifica su objetivo general: contribuir a abatir el rezago en materia de acceso y permanencia en el trabajo de madres trabajadoras y padres solos con hijos entre 1 y hasta 3 años 11 meses de edad en hogares que cumplan con los criterios de elegibilidad, aumentando la oferta de espacios de cuidado y atención infantil. En 2010 y 2011 permanece este objetivo pero, en 2011 se incluye como objetivo específico que los servicios de cuidado y atención infantil que se proporcionan a través del Programa contribuyan al desarrollo de los niños y niñas. En este sentido, el DIF Nacional diseña el Modelo de Atención Integral a fin de establecer una rutina de actividades apropiada para atender las necesidades de desarrollo de los niños dentro de la Estancia Infantil. Para 2011 sigue vigente el subsidio de $700 pesos por niño; sin embargo, se considera un monto de apoyo de $1,400 pesos para aquellos niños que presenten alguna discapacidad. Con respecto al apoyo para instalar o adecuar una Estancia Infantil se ha incrementado el apoyo a $41,000 y $61,000 pesos, respectivamente. Es de esta forma como el Programa ha mejorado su capacidad para atender las necesidades sociales, focalizar los subsidios y hacer una buena distribución de los montos de apoyo

c. What were the main obstacles encountered? How were they overcome? No more than 500 words
A lo largo de los cinco años de operación del Programa se han detectado tres obstáculos principales: Diversidad en normatividad local con respecto a los inmuebles donde se ubican las Estancias Infantiles. Cada Estancia Infantil afiliada a la Red del Programa debe cumplir con lo establecido en Reglas de Operación en relación a los aspectos de seguridad en las instalaciones, así como en el equipamiento y sistemas que garanticen la integridad física del personal y de los niños inscritos. Si bien el proceso en el que se ha fortalecido este aspecto en las Reglas de Operación ha sido gradual, es importante que se cumpla con lo que establece la normatividad local en relación a la seguridad que debe tener la Estancia. Esto más que representar un obstáculo, fue un reto que tuvo en sus inicios el Programa; sin embargo, al cierre de 2011 se ha subsanado de manera satisfactoria ya que todas las Estancias afiliadas al Programa han adecuado su operación a lo que establece la autoridad local. Hoy en día, las 9,039 Estancias Infantiles afiliadas a la Red del Programa operan con las medidas de seguridad que señala la autoridad local competente, siendo esto avalado a través del programa interno de protección civil de cada inmueble. Factores Culturales. Existe cierta resistencia en algunas comunidades para hacer uso de las Estancias Infantiles. Al respecto, existe la creencia entre la ciudadanía que los servicios son costosos, de baja calidad y, adicionalmente, las familias tienen desconfianza en torno a la seguridad, a la violencia o abuso en contra de los niños. Por otro lado, existen creencias sobre la crianza o cuidado; es decir, oposición por parte de la figura del padre o familiares de que las niñas o niños sean cuidados por otras personas y no por su madre, misma que consideran no debe sustituirse. Al respecto, el Programa ha reforzado el esquema de difusión del mismo. A través de las Responsables de Estancias Infantiles se han difundido los servicios de cuidado y atención infantil que se proporcionan y a través de la promoción del Programa, así como de difusión de las percepciones que tienen los beneficiarios del mismo, se ha logrado permear en comunidades con costumbres y creencias muy arraigadas con respecto al cuidado infantil fuera del hogar. De esta forma, se ha aumentado la presencia del Programa en comunidades indígenas y de muy alta marginación. Asimismo, existen mecanismos de observación ciudadana a través de Comités de Contraloría Social que vigilan las actividades y el desempeño del personal que labora en las Estancias. Las actividades de vigilancia permiten tener un control en los servicios que se proporcionan y el trato que se da a los niños dentro de las Estancias. Adicionalmente, se otorgan constantes capacitaciones a las Responsables y a sus Asistentes que permiten tener personal preparado para prevenir, detectar y atender casos de violencia o abuso en contra de las niñas y niños inscritos. Asignación Presupuestal. A lo largo de los años que ha operado el Programa un obstáculo creciente para mantener la calidad de los servicios y la rentabilidad de las Estancias Infantiles ha sido la asignación presupuestal que se ha otorgado al Programa. Ante la restricción presupuestal, la Sedesol y el DIF Nacional han realizado estrategias de vinculación interinstitucional para acercar apoyos de los sectores público, privado, organizaciones de la sociedad civil (OSC’s) e incluso de instituciones académicas, a las Responsables y con esto disminuir su inversión en la administración y operación de la Estancia y, por otro lado, apoyarlas a mantener la calidad del servicio. (588 palabras).

d. What resources were used for the initiative and what were its key benefits? In no more than 500 words, specify what were the financial, technical and human resources’ costs associated with this initiative. Describe how resources were mobilized
Recursos Financieros: Para el ejercicio fiscal 2007, el presupuesto modificado para el Programa ascendió a $731,368,454.88 pesos mexicanos, con un gasto ejercido de $731,329,402.68 pesos mexicanos al cierre del mismo año. En el ejercicio fiscal 2008, el presupuesto modificado para el Programa ascendió a $1,712,157,960.74 pesos mexicanos con un gasto ejercido de $1,711,029,696.44 pesos mexicanos al cierre del mismo año. En el ejercicio fiscal 2009, el presupuesto modificado para el Programa ascendió a $2,407,772,749.47 pesos mexicanos, con un gasto ejercido de $2,381,650,250.86 pesos mexicanos al cierre del mismo año. En el ejercicio fiscal 2010, el presupuesto modificado para el Programa ascendió a $2,434,710,494.00 pesos mexicanos con un gasto ejercido de $2,432,984,399.00 pesos mexicanos al cierre del mismo año. En el ejercicio fiscal 2011, las cifras preliminares sobre el presupuesto modificado para el Programa ascendieron a $2,620,003,972.40 pesos mexicanos con un gasto ejercido de $2,552,512,847 pesos mexicanos al 20 de diciembre de 2011. Los conceptos de gasto ejercido se canalizan en los rubros de “Inversión” e “Indirectos”. El gasto en “Inversión”, mismo que se refiere principalmente al otorgamiento de los apoyos económicos que brinda el Programa a sus beneficiaros (en sus distintas modalidades), representa aproximadamente 90%. Asimismo, en este rubro se incluyen la adquisición de servicios para la impartición de capacitaciones que se otorgan a Responsables y asistentes de las Estancias Infantiles afiliadas a la Red, y el seguro para los niños contra accidentes suscitados dentro de las Estancias Infantiles. Por otro lado, el gasto en “Indirectos”, mismo que se refiere a los gastos administrativos y de operación del Programa, representa 10%. Recursos Humanos: La Unidad Responsable del Programa dentro de la Secretaria de Desarrollo Social es la Dirección General de Políticas Sociales. Asimismo, la Dirección General de Protección a la Infancia es la instancia responsable de operar el Programa por parte del Sistema Nacional DIF. Para ambos casos, existe una oficina central que coordina las actividades del Programa en las 32 entidades federativas. Por su parte, existe una Coordinación Estatal del Programa a fin de dar atención a las solicitudes y procesos que se presentan en cada entidad

Is the initiative sustainable and transferable?
Como se observa en los datos de presupuesto asignado al Programa, cada año se ha recibido un monto mayor. Sin embargo, el subsidio se ha tenido que mantener en 700 pesos mensuales a fin de estar en posibilidades de atender a más niñas y niños en todo el país. Si bien se ha tenido un mayor recurso, es necesario señalar que la sostenibilidad, tanto del Programa como de las Estancias Infantiles que permanecen en la Red del Programa, se ha logrado a través de diversas vinculaciones entre los órdenes de gobierno y la vinculación entre los sectores público, privado, sociedad civil y las instituciones académicas del país. Un punto importante a señalar es que a través de los apoyos que se acercan a las Responsables, así como la cuota de corresponsabilidad que pagan los beneficiarios y el subsidio que otorga la Sedesol, las Estancias Infantiles han logrado continuar prestando el servicio. Al respecto, más del 50% de las Estancias Infantiles que fueron creadas en 2007, siguen operando dentro de la Red del Programa. Adicionalmente, las Estancias se han fortalecido en temas de medio ambiente y como se ha mencionado anteriormente, también se ha logrado permear en comunidades con un arraigo cultural muy fuerte. El Programa tiene cada ejercicio fiscal más Estancias dentro de la Red y más niñas y niños atendidos en más comunidades del país. Por otro lado, hay que señalar que este programa social ha sido muy observado a lo largo de estos años. Se han recibido visitas de funcionarios de organismos internacionales como son la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). También se han recibido comisiones de China y Panamá, entre otros países, para conocer el esquema en el que opera el Programa y han visitado de manera presencial las Estancias Infantiles para atestiguar su funcionamiento. Adicionalmente, se ha trabajado de manera conjunta con el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia a fin de detectar las mejores prácticas dentro de las Estancias Infantiles. De esta forma se ha consolidado el Programa, además de fortalecerse, haciéndose visible a nivel internacional y nacional

What are the impact of your initiative and the lessons learned?
Como se ha mencionado en puntos anteriores, el Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras ha cumplido con su objetivo de contribuir, mediante el aumento de la oferta de espacios de cuidado y atención infantil, a abatir el rezago en materia de acceso y permanencia en el trabajo de madres que trabajan, buscan empleo o estudian y los padres solos con hijos o niños bajo su cuidado en hogares que cumplan con los criterios de elegibilidad. No sólo se ha incrementado el número de mujeres mexicanas que se incorporan al mercado laboral, también ellas han experimentado un proceso de empoderamiento social y una mayor independencia para realizar las actividades que sus proyectos personales les demandan. En estos cinco años de operación, se ha logrado atender un total de 943,657 niños y niñas, contribuyendo a su adecuado desarrollo al ser cuidados y atendidos en espacios dedicados a ese objetivo. Al mismo tiempo, se han beneficiado un total de 836,254 hogares mexicanos bajo una doble perspectiva: las madres ahora tienen más tiempo para trabajar y apoyar económicamente a su familia y, por otro lado, al tener la seguridad y confianza de que su hijo es atendido en una Estancia Infantil que opera conforme a los estándares nacionales de seguridad y cuidado infantil. De igual forma, las Responsables y asistentes han encontrado en el Programa una oportunidad para tener una ocupación laboral relacionada con las actividades de su interés. A través de las capacitaciones, han adquirido mayores conocimientos y habilidades para su desempeño. Finalmente, las niñas y niños que asisten a las Estancias Infantiles tienen la posibilidad de tener un espacio seguro en el que desarrollan sus primeras habilidades, hábitos y, por tanto, es una oportunidad para su desarrollo que de otra forma no tendrían. Para obtener estos resultados, la Sedesol y el DIF Nacional han trabajado para realizar estudios de percepción entre las personas beneficiarias y han integrado los ejercicios de observatorios ciudadanos al Programa. Cada una de estas líneas de acción han permitido conocer las debilidades y posibles mejoras del Programa. Es así como se han reforzado líneas de acción en materia de seguridad de los inmuebles, la profesionalización del personal, el programa de desarrollo integral infantil que debe implementarse en cada Estancia Infantil, así como el apego a la normatividad local. Dichas acciones se han logrado a través de la vinculación entre instituciones públicas, privadas, organizaciones de la sociedad civil e incluso Instituciones educativas; asimismo, se ha generado un fuerte vínculo de colaboración entre Federación, Estados y Municipios. Lo anterior, para coadyuvar en la obtención de una sociedad más equitativa e igualdad de oportunidades para hombres y mujeres


Institution Name:		secretaria de desarrollo social
Institution Type:		Government Agency
Contact Person:		Maria Gabriela Gonzalez Martinez
Title:		Lic.
Telephone/ Fax:		5255 5141 7900 Ext. 54380 y 54350
Institution's / Project's Website:		www.sedesol.gob.mx
E-mail:		mariag.gonzalez@sedesol.gob.mx
Address:		Av. Paseo de la Reforma No. 51, Col Tabacalera
Postal Code:		06030
City:		México, D.F.
State/Province:		d.f.
Country:		Mexico

The Problem

Solution and Key Benefits

Actors and Stakeholders

(a) Strategies

(b) Implementation

(c) Overcoming Obstacles

(d) Use of Resources

Sustainability and Transferability

Lessons Learned

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