United Nations Public Service Awards Case Studies

La Procuraduría Agraria es una de las instituciones del gobierno federal con mayor alcance nacional ya que cuenta con delegaciones federales en cada uno de los 31 estados de México y en el Distrito Federal y con más de 1,000 oficinas considerando también las 116 residencias y 794 módulos de atención que llegan a todos los rincones del país.

Uno de los ejes de mayor fortaleza de la Institución radica en los 2,400 servidores públicos que están en busca de guiar, asistir y ayudar a los campesinos mexicanos. Reconociendo la alta dispersión y complejidad de los servicios que otorga esta institución y en el marco de la renovación de la Procuraduría Agraria como institución pública gubernamental que tiene como principal objetivo la procuración de justicia en el campo y el de promover su desarrollo productivo, impulsando el crecimiento económico sustentable bajo las condiciones que la propia Ley Agraria define, se plantearon diversas soluciones a la problemática encontrada internamente y referente a los servicios que se ofrecen al público.

El 51% del territorio de México es propiedad social que comprende comunidades y ejidos. El territorio nacional está conformado por 196’066,800 hectáreas de las cuales 100’294,347 hectáreas son propiedad social. Ahora bien, existe un gran número de esos ejidos y comunidades que cuentan con certeza jurídica plena; más del 93% de ellos están certificados y titulados. De las más de 100 millones de hectáreas que comprenden el suelo social, 94’517,811 hectáreas están regularizadas. En el país existen 29,503 ejidos y 2,347 comunidades y más de 4’743,214 campesinos son titulares de derechos agrarios.

Sin embargo, las zonas rurales de México se caracterizan en general por la falta de productividad de la tierra derivado en parte por la falta de recursos económicos y financiamiento (la propiedad social no es sujeta a créditos bancarios), falta de conocimiento del potencial y vocación de la tierra, así como la falta de preparación para la realización de negocios por parte de los campesinos propietarios de tierra.

Por otro lado, debido a un claro problema de falta de certidumbre jurídica en negocios que se realizan en el campo que a su vez derivó en la desconfianza entre los campesinos e inversionistas en general, uno de los grandes desafíos fue detonar inversiones en el campo bajo un régimen jurídico de protección a los sujetos de derecho en un esquema de equilibrio y justicia social en las relaciones campesino-inversionista, propiciando las condiciones para que el desarrollo económico y social en la propiedad social se presente en forma ordenada y regulada por los esquemas jurídicos previstos en el marco legal, y que el aprovechamiento de los recursos del campo sea racional y planeado de acuerdo a las necesidades regionales.

What is the initiative about? (the solution)
La iniciativa busca otorgar certeza jurídica tanto a campesinos como a inversionistas para asociarse en proyectos productivos preservando el medio ambiente y favoreciendo de manera justa a ambas partes. Entre sus principales objetivos se encuentra: proteger la propiedad de los campesinos, fomentar la coinversión, generar condiciones de certeza jurídica en las inversiones y simplificar procesos para la formalización de proyectos de inversión. Todo de manera voluntaria y gratuita. El esquema FIPP plantea la formalización de proyectos mediante cinco pasos sencillos consistentes en la realización de reuniones de información con cada una de las partes; reuniones de acercamiento entre el inversionista y el campesino; la elaboración, revisión, suscripción de los documentos legales e inscripción ante la institución registral correspondiente y la supervisión a proyectos de inversión formalizados. Los proyectos formalizados se clasifican en siete modalidades: Agropecuario y Pesquero; Desarrollo, Servicios y Equipamiento Urbano; Infraestructura, Industrial, Ecológico, Turístico y Minero. La vocación de la tierra para el desarrollo de los proyectos es detectada mediante talleres de diagnóstico en los cuales los propios dueños de la tierra participan buscando nuevas oportunidades de negocios en sus tierras. A través de la estructura territorial de la Procuraduría Agraria se han celebrado miles de reuniones de información y talleres de diagnóstico lo que ha despertado el interés de los sujetos agrarios con titularidad sobre tierras, quienes muestran su interés mediante una ficha de tierras que es ingresada a un catálogo nacional. De forma complementaria, los inversionistas que al conocer el programa muestran su interés, llenan una cédula denominada ficha de inversionista y es ingresada al catálogo nacional de inversionistas. Con ello se cruza la información de ambos catálogos y las delegaciones federales de cada Estado se dan a la tarea de programar reuniones de acercamiento en donde se plantean opciones hasta coincidir en la mejor para ambas partes hasta llegar a la firma de un documento legal o contrato que formaliza un proyecto de inversión, y bajo la supervisión de la normatividad establecida en el manual de operación del FIPP. Esta iniciativa ha sido evaluada constantemente por auditores internos como externos de esta institución. Como resultado final se busca el incremento en los ingresos de los campesinos para que se traduzca en una mejora de calidad de vida. Como resultado de esta iniciativa se ha tenido un incremento de 873% en los ingresos anuales de los campesinos beneficiarios del programa. Durante el periodo comprendido del año 2008 al 2012 a través de la iniciativa del FIPP se han logrado formalizar 3,700 proyectos de inversión privada a lo largo de todo el país pactándose beneficios comprometidos a 386,588 campesinos (106,592 son mujeres y 279,996 son hombres) por un monto de $14,691 millones de pesos de los cuales se han entregado a la fecha $1,821 millones de pesos impactando una superficie de 1,014,467 hectáreas, estimándose una inversión total de $152,576 millones de pesos. También se han generado 43,475 empleos directos y se estima la generación de 54,709 indirectos.

Who proposed the solution, who implemented it and who were the stakeholders?
El Procurador Agrario, el Lic. Rocendo González Patiño, a través de la Coordinación General de Programas Interinstitucionales tuvo a bien integrar las funciones institucionales de la Procuraduría Agraria y formular la iniciativa de desarrollo económico en beneficio del campo mexicano, trabajando de forma interna en la expedición de los lineamientos para la operación del FIPP. El manual del FIPP fundamenta la razón de ser de la iniciativa y en él se plasma el procedimiento para llevar a cabo la ejecución, supervisión, validación y evaluación de las acciones del programa. Se consideró su implementación de forma inmediata y se ha logrado desde su inicio obtener aceptación y acercamiento de los sujetos titulares de las tierras e inversionistas, quienes han tenido a bien plasmar en diferentes informes la satisfacción y beneficios recibidos. Aprovechando el alcance territorial de esta institución, la iniciativa se implementó en todas las delegaciones federales de la PA atendiendo el interés mostrado por los sujetos agrarios e inversionistas. Hoy en día se cuentan con miles de historias valiosas que manifiestan una permanente satisfacción debido a los factores de seguridad para las partes involucradas y sigue en constante mejora al recibir propuestas de implementación por parte de decenas de cámaras industriales y de comercio nacionales y extranjeras así como por asociaciones de ejidatarios y uniones de ejidos a lo largo y ancho del país.

Describe how and when the initiative was implemented by answering these questions
a. What were the strategies used to implement the initiative? In no more than 500 words, provide a summary of the main objectives and strategies of the initiative, how they were established and by whom.
Aprovechando el alcance territorial y el arraigo del personal operativo entre los campesinos, se puso en marcha la promoción del FIPP en cada una de las entidades federativas mediante las reuniones de información que ascienden a más de doce mil en 4 años. Con base en el gran potencial de negocios en el campo, se intensificó la realización de los talleres de diagnóstico participativo al interior de los núcleos agrarios del país con la finalidad de encontrar el potencial de las tierras a través de la participación de los titulares de éstas y realizar su identificación para poner a disposición de los inversionistas estos proyectos potenciales, de acuerdo a su interés y ámbito de aplicación. Se logró llevar el FIPP a nivel internacional promocionándolo en varios países como Canadá, China y Estados Unidos mismos que a través de sus representantes de gobierno y cámaras de comercio, han mostrado gran interés en el esquema. Con el objeto de brindar mejores resultados en el marco del FIPP, institucionalmente se planteó la mejora de sus procedimientos y servicios brindados por la PA especificando las acciones, simplificando los procesos, reduciendo los tiempos e implementando formatos de seguimiento, establecido todo en el “Manual Único de Procedimientos Sustantivos de la Procuraduría Agraria” y en el Manual de Operación del FIPP. Asimismo, se realizó una mejora sustancial al sistema informático de seguimiento, denominado Centro de Innovación e Información Agraria “CIIA” en el que se mantienen automatizados los procedimientos en tiempo real y que representa tener la información disponible en tiempo real. Como complemento, se cuenta con un banco de datos del FIPP que tiene diversos criterios de clasificación, y muestra a detalle, los resultados obtenidos desde la puesta en marcha de la iniciativa hasta el día de hoy. La esencia del FIPP es la certeza jurídica a las partes para realizar inversiones seguras que traigan desarrollo a las comunidades rurales del país. Por lo anterior, pone énfasis en la redacción y revisión de los convenios y contratos correspondientes. Se busca en esta importante etapa del proceso que los derechos y obligaciones de las partes sean claros, transparentes y conforme al derecho positivo mexicano, por lo que con el ánimo de contar con un cuerpo de abogados capacitado y a la altura de la iniciativa, se han realizado 5 cursos de capacitación jurídica nacional donde han participado más 600 abogados provenientes de todas las entidades federativas.

b. What were the key development and implementation steps and the chronology? No more than 500 words
Fase 1: En esta etapa se realizó un mapeo de la propiedad social en México identificando a los ejidos y comunidades con certeza jurídica debido a que han sido regularizados y titulados conforme a las leyes vigentes. Asimismo se identificaron las oportunidades generales de inversión en el campo con una visión nacional. Por ejemplo las dos terceras partes de los litorales mexicanos se encuentran en propiedad social, así como el 80% de los bosques y selvas y el 74% de la biodiversidad. Fase 2: Se elaboraron las herramientas básicas para que funcione esta iniciativa correctamente consistiendo en la redacción del Manual de Operación del FIPP donde se fijaron los lineamientos generales de operación así como la simplificación, estandarización y homologación de los procedimientos de los servicios que ofrece la PA a la ciudadanía a través de la creación de un Manual Único de Procedimientos Sustantivos. Lo anterior considerando que la mejora de los procedimientos coadyuva a la eficiente operación de la iniciativa FIPP. Por otro lado, se creó un sistema único de registro y seguimiento de acciones denominado Centro de Innovación e Información Agraria con su respectivo Banco de Datos para así darle seguimiento oportuno en tiempo real a todos los proyectos en proceso y los concluidos a fin de supervisarlos continuamente. Asimismo, la creación de estos sistemas informáticos nos ha dado la oportunidad de definir estrategias conforme a la situación nacional. Fase 3: Promoción constante e intensiva en los ejidos y comunidades por parte de los más de 1,000 servidores públicos en campo para identificar nuevas oportunidades de negocios en beneficio de los campesinos y por otro lado la promoción de la iniciativa con inversionistas de todas partes del mundo para que conozcan nuevas oportunidades de inversión en México y atraer inversiones y tecnologías al campo. Cabe mencionar que se ha comprobado a través de hechos que entre mayor promoción de la iniciativa, mejores resultados se han obtenido en cuanto a número de proyectos concretados, inversión realizada, beneficio comprometido a campesinos y más y mejores empleos generados entre otros beneficios.

c. What were the main obstacles encountered? How were they overcome? No more than 500 words
Los principales obstáculos para poner en marcha la iniciativa son: la incertidumbre de los inversionistas para invertir en el campo por la desconfianza en los campesinos y la observancia de la ley, la falta de medios y conocimiento de los campesinos para la realización de negocios, el desinterés generalizado en las relaciones campesino-inversionistas por trabajar en un esquema de equilibrio; la falta de recursos económicos para la promoción y difusión de la iniciativa; inaccesibilidad de los núcleos agrarios debido a la topografía irregular en algunas zonas del territorio mexicano y las influencias de algunas organizaciones campesinas que obstaculizan los negocios en los ejidos y comunidades. Superar todos los obstáculos para la iniciativa ha sido un trabajo arduo y constante, basado principalmente en la observación correcta del procedimiento general en todos sus pasos. A la vez se ha requerido contar con una estrategia programación puntual de actividades para brindar la información necesaria de la iniciativa a todos los ejidos y comunidades posible y en lograr el convencimiento de los sujetos agrarios y de los inversionistas mediante múltiples reuniones de información a cada una de las partes, talleres de diagnóstico participativo siendo lo más incluyentes posible buscando siempre la equidad de género en especial para promover la participación de las mejores del campo y de los jóvenes. Posteriormente, se han realizado miles de reuniones de acercamiento entre los inversionistas y los sujetos agrarios para conjugar los intereses de ambas partes, siempre mediante la intervención de la Procuraduría Agraria como respaldo jurídico.

d. What resources were used for the initiative and what were its key benefits? In no more than 500 words, specify what were the financial, technical and human resources’ costs associated with this initiative. Describe how resources were mobilized
Desde 2009, se han contemplado recursos en el presupuesto de Egresos de la Federación con el objeto de promover el FIPP. En cuanto a recursos financieros asignados al programa, en el año 2009 fueron asignados 25 millones de pesos; en el 2010, se asignaron 12.14 millones de pesos; en el 2011, fueron asignados 53.85 millones de pesos, en el año 2012, se otorgaron 60 millones de pesos. Con estos recursos se hizo posible por un lado la contratación de especialistas en negocios orientados a la promoción de los proyectos y a la supervisión de los mismos. Por otro lado, con esos recursos se contrató el arrendamiento de equipo de cómputo moderno y de transporte para los traslados a los núcleos agrarios. A la vez, debido a las nuevas actividades que tiene que desempeñar el personal operativo se asignaron recursos para facilitar el gasto operativo como traslados y visitas, específicamente para papelería y gasolina, entre otros. Cabe señalar que todos los recursos presupuestarios para esta iniciativa han sido sometidos al ciclo anual presupuestario, es decir, se contempló una planeación conforme a las actividades a realizar, una programación, el seguimiento, el control y evaluación correspondiente. La iniciativa ha sido un instrumento de política agraria, la cual ha tenido logros importantes en su operación ya que la correcta aplicación de los recursos en todos sus rubros ha dado resultados positivos y miles de casos de éxito. Los recursos presupuestarios han sido distribuidos a las Delegaciones Federales de la Institución de acuerdo a los trabajos operativos en los cuales influyen factores como la topografía de acceso a núcleos agrarios por atender y el número de reuniones a realizar, entre otras múltiples actividades.

Is the initiative sustainable and transferable?
Esta iniciativa es sustentable porque el punto focal es otorgar servicios de búsqueda de nuevos negocios para campesinos e inversionistas y a la vez otorgar servicios de asesoría legal a las partes para brindar certeza jurídica por lo que requiere de prácticamente muy pocos recursos públicos para su operación comparado contra los grandes resultados de inversión que se dan. Se debe contemplar que los recursos públicos aplicados son mayoritariamente erogados para la importante capacitación del personal operativo y jurídico, su movilidad y las actividades de promoción y supervisión del programa. El FIPP sin otorgar subsidios ni recursos económicos de diversa índole busca generar mayor calidad de vida para los beneficiarios, especialmente para las mujeres y jóvenes del campo de México ya que los convierte en empresarios y dueños de su destino. Por ser un proceso sencillo resulta fácil replicarlo no sólo a nivel nacional sino entre otros países ya que una gran parte de las naciones cuentan con situaciones similares en el campo que lo único que requieren es identificar el potencial de la tierra para canalizar las inversiones privadas elevando la productividad del campo e incrementando los ingresos de los campesinos sin necesidad de que se deshagan de su patrimonio. Lo importante es contar con una base de recurso humano capacitado para promover la iniciativa y otorgar las asesorías correspondientes, tanto jurídicas como sociales y técnicas, agotando las interrogantes que surjan y apegarse a una normatividad vigente y adecuada.

What are the impact of your initiative and the lessons learned?
Se ha beneficiado a cientos de miles de habitantes de zonas rurales de México ya que asesora a las partes en el seguimiento del desarrollo y supervisión de cada uno de los proyectos en lo particular, observando que se realicen en términos equitativos para ambas partes. Se garantiza un respaldo jurídico por parte de la PA, por un lado debido a la intervención de la institución en la elaboración de los contratos y documentos jurídicos y por otro lado, en caso de que se presente algún conflicto entre las partes, al fungir como mediador en la solución. Un aspecto de importancia es que apoya con la sensibilización y negociaciones con el núcleo agrario buscando siempre el beneficio de los campesinos y del inversionista en proyectos duraderos y justos. Respecto a los campesinos, se benefician con el recurso económico producto de la formalización del proyecto y con la infraestructura que se aplica derivada de la inversión para su desarrollo lo que se traduce en un incremento en los ingresos de los habitantes del campo y una gran mejora en la calidad de vida. Por otro lado, al inversionista se le ofrece la búsqueda de tierras aptas para el proyecto que pretende desarrollar y la certeza jurídica en donde aplicará su inversión. Lo que ha traído beneficios para la economía nacional. Los resultados a lo largo de 4 años nos dan un reflejo claro de los beneficios que los campesinos y sus familias han obtenido con la puesta en marcha de la iniciativa. Año tras año han sido superadas las cifras establecidas como metas y se han cumplido los compromisos institucionales de otorgar permanentemente la asesoría y el acompañamiento. También se han cuantificado los beneficios que hoy son tangibles mediante una supervisión constante que respalda los logros obtenidos hasta el día de hoy. Es importante mencionar que esta iniciativa ha impactado positivamente a otros programas del gobierno como lo es el Fondo de Apoyo a Núcleos Agrarios Sin Regularizar ya que observando los logros del FIPP se han convencido cientos de ejidos y comunidades a aceptar el ingreso de brigadas de medición y a la expedición de títulos de propiedad por parte del gobierno federal trayendo certeza jurídica a sus comunidades, buscando ser beneficiarias de la iniciativa del FIPP ya que los ejidos sin regularizar difícilmente podrán recibir inversiones debido a que no cuentan con la certidumbre legal necesaria. La implementación de esta iniciativa ha sido difícil ya que se han tenido que romper estigmas entre empresarios y campesinos haciéndoles saber que trabajando juntos y no divididos pueden salir adelante. Podemos concluir de forma contundente que existen muchas políticas muy exitosas para beneficiar a los millones de personas que viven en zonas rurales y abatir la pobreza no solo en México sino en el mundo pero entendemos que no hay una única solución sino una serie de acciones tales como esta iniciativa para buscar mejorar la vida de la gente a través del desarrollo rural sustentable.


Institution Name:		Procuraduría Agraria
Institution Type:		Government Agency
Contact Person:		Ignacio Carrillo
Title:		Maestro
Telephone/ Fax:		+52-55-1500-3938
Institution's / Project's Website:		www.pa.gob.mx
E-mail:		icarrillo@pa.gob.mx
Address:		Madero No. 20, Colonia Centro, Delegación Cuauhtémoc
Postal Code:		06000
City:		México
State/Province:		Distrito Federal
Country:		Mexico

The Problem

Solution and Key Benefits

Actors and Stakeholders

(a) Strategies

(b) Implementation

(c) Overcoming Obstacles

(d) Use of Resources

Sustainability and Transferability

Lessons Learned

Contact Information