United Nations Public Service Awards Case Studies

La Dirección General de Participación Ciudadana (DGPC) de la Generalitat de Cataluña (Gobierno de la Comunidad Autónoma de Cataluña, España) se creó en enero de 2004 respondiendo a la voluntad de trasladar a la práctica las actuales reflexiones entorno a lo que algunos han llamado la nueva Gobernanza y otros la Administración Pública Deliberativa.

Se parte de una necesidad: la creciente complejidad de los problemas que hoy debemos afrontar como sociedad exige respuestas gubernamentales también complejas; es decir, respuestas que incorporen la pluralidad de perspectivas, la suma de recursos y el equilibrio entre intereses y valores plurales. Y se formula una apuesta: construir una política que fomente la deliberación y el diálogo como una forma de incorporar la complejidad en el diseño y la ejecución de las políticas públicas.

Así nace la DGPC, con la voluntad de incorporar nuevas formas de gobernar y el reto de hacerlo desde una posición transversal, trabajando con otros departamentos del mismo gobierno y otros niveles gubernamentales y administrativos. No se trataba simplemente de hacer participación, en el vacío, sino de lograr que las políticas públicas de carácter sustantivo se planifiquen y ejecuten con diálogo y participación ciudadana. En consecuencia, la misión de la DGPC es promover la participación de la ciudadanía en el diseño, ejecución y seguimiento de las políticas del Gobierno de la Generalitat y de los entes locales de Cataluña y fomentar, estudiar y difundir los valores y las prácticas de participación política y social que enriquecen la calidad de la vida democrática.

Hasta la creación de la DGPC no podemos hablar de una estrategia o de un modelo de política de participación ciudadana en la Generalitat de Cataluña. Hasta entonces, la participación ciudadana no había suscitado ninguna reflexión o estrategia de trabajo y, por lo tanto, más que un modelo, lo que encontramos son algunas experiencias aisladas, en ocasiones anecdóticas, que pueden ser calificadas como espacios de participación.

En cualquier caso, es necesario recordar que la ausencia de una política de participación ciudadana no era una característica única de Cataluña, sino que era un hecho generalizado a nivel estatal (la DGPC fue la primera unidad de un gobierno autonómico, regional, con competencias en esta materia). Esta situación, prácticamente homologable a nivel internacional, se ha ido modificando con el tiempo y, al igual que Cataluña, actualmente existen diversos gobiernos autonómicos que cuentan con unidades especializadas en políticas de participación ciudadana.

Por otro lado, si por antecedentes entendemos otras experiencias similares al margen de nuestra organización en las que apoyarnos, es justo reconocer la contribución en esta materia de las administraciones locales, precursoras en nuestro país de multitud de iniciativas de participación ciudadana e innovación democrática.

Pero incluso aprovechando esta experiencia, trasladar la participación del mundo local al nivel autonómico constituye un reto importante. Tradicionalmente, la participación en el mundo local se ha justificado por la proximidad entre ciudadanía y gobierno. En el ámbito autonómico, en cambio, trabajamos desde cierta distancia y sobre materias complejas cuyo abordaje necesita de metodologías actualmente incipientes.

What is the initiative about? (the solution)
Resulta difícil resumir en pocas palabras los resultados de los numerosos proyectos en los que ha trabajado la DGPC, especialmente cuando el tipo de evaluación que más nos interesa es -al margen de los aspectos instrumentales - la valoración sobre el impacto de la participación ciudadana al proyecto o política pública en cuestión, es decir, la evaluación de las mejoras e innovaciones introducidas como consecuencia de la participación ciudadana. Para realizar esta tarea, utilizamos metodologías de evaluación en qué las opiniones nuestros “clientes” –las unidades directivas responsables de las políticas públicas sustantivas– son los indicadores a tener en cuenta. Dicha tarea, además, ha sido realizada en numerosas ocasiones por observadores externos a la DGPC. La DGPC ha colaborado con casi todos los departamentos del Gobierno en el diseño y la ejecución de procesos participativos. En el ámbito del medio ambiente cabe citar la aplicación de la Directiva Marco Europea del Agua en las cuencas fluviales de Cataluña, el Plan de mitigación del cambio climático o los catálogos de paisaje de Cataluña. En el ámbito del bienestar social hemos trabajado en los procesos participativos las leyes de servicios sociales, infancia, juventud y acogida de inmigrantes. La DGPC no se ha limitado, sin embargo, a intervenir en los ámbitos temáticos más usuales en participación, si no que ha entrado en campos inéditos hasta entonces: la reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña (la norma institucional básica de organización del autogobierno catalán), el Plan de equipamientos penitenciarios, el Plan de investigación y desarrollo 2005-2008, el reglamento de espectáculos públicos, etc. La Generalitat dispone de un centenar de consejos, mesas o comisiones a través de los cuales vehicula la participación de la ciudadanía y de los representantes de la sociedad civil en los diferentes ámbitos de sus políticas. La DGPC ha trabajado en su racionalización y modernización, ya sea incidiendo directamente en su diseño y funcionamiento, como asesorando en su creación. Algunos de los espacios en los que ha intervenido son: Mesa de Ciudadanía e Inmigración; Consejo de Seguridad de Cataluña; Consejo para el Uso Sostenible del Agua; Consejos de Salud; etc. En cuanto a la función de fomento y apoyo de las iniciativas de participación en el ámbito local, cabe decir que desde el 2005 la DGPC ha destinado 5 millones de euros, a través de diferentes líneas de subvenciones, lo que ha permitido apoyar a más de 500 experiencias locales de participación ciudadana. Con el objetivo de garantizar la calidad de los proyectos la DGPC asesora y realiza un seguimiento continuado de los proyectos que han recibido financiación. Así mismo, anualmente convocamos el “Premio de Innovación Democrática” que reconoce las mejores experiencias locales de participación. Finalmente, en relación a las funciones de estudio y fomento de la participación ciudadana, hay que destacar la modificación de la Ley de la Iniciativa Legislativa Popular; la elaboración de una metodología de diálogo social en intervenciones públicas con impacto territorial; o la creación de un grupo de trabajo para el estudio de la desafección política.

Who proposed the solution, who implemented it and who were the stakeholders?
La creación de la DGPC es una consecuencia del pacto de legislatura suscrito en diciembre de 2003 por una coalición de tres partidos para formar gobierno en Cataluña después de un periodo de 23 años del mismo gobierno monocolor. Uno de los ejes de dicho pacto establecía la participación ciudadana y la innovación democrática como una de las políticas estratégicas de gobierno y, por lo tanto, se hizo patente la necesidad de contar con un centro directivo que las impulsara. Como ya hemos comentado, no existían precedentes de políticas de participación a nivel estatal o regional en el ámbito español -y prácticamente ninguno a nivel europeo-, lo cual supuso un reto que se superó en gran medida gracias a la experiencia proporcionada por gobiernos locales y a un potente soporte discursivo desde el ámbito académico, pero con una escasa práctica de referencia en el ámbito supralocal. Pero queremos destacar, especialmente, la valiosa aportación de un equipo de personas, tanto de perfil técnico como político, con voluntad de innovar y con un firme compromiso con el servicio público. Creemos que la innovación ha sido nuestra señal de identidad: innovación en los objetivos, en los estilos, en los métodos, en las relaciones, etc. Esta capacidad de innovación ha sido viable gracias a la posibilidad de trabajar con amplios márgenes de libertad, aparejados al compromiso político, y a una adecuada gestión de las expectativas (la participación ciudadana no es una panacea que resuelva milagrosamente todos los problemas). También a la colaboración de mucha gente ajena a la DGPC que, a pesar de lo que se diga, trabaja en la administración pública o en el gobierno con muchas ganas de hacer cosas nuevas y con mucha energía para desarrollarlas con éxito. Hemos confiado en las personas, hemos apostado por los denostados funcionarios y hemos creído en una burocracia que nadie defiende. Estas personas, estos funcionarios y esta burocracia nos han devuelto capacidad de innovación.

Describe how and when the initiative was implemented by answering these questions
a. What were the strategies used to implement the initiative? In no more than 500 words, provide a summary of the main objectives and strategies of the initiative, how they were established and by whom.
Una política de fomento de la participación como la que proponemos es compleja, ya que se sitúa en medio de una enmarañada red de actores muy diversos. En este sentido, hemos desarrollado una estrategia para gestionar nuestras relaciones con dos tipos de actores: los institucionales (promotores de la participación) y los sociales (participantes). En primer lugar, los actores institucionales son las diferentes unidades de la propia administración de la Generalitat y los gobiernos locales. Son, de hecho, nuestros “clientes”. Cuando nos relacionamos con ellos debemos convencerlos de la bondad de la participación, ofrecerles nuestro apoyo, construir un proceso de colaboración activa y gestionar las desconfianzas que caracterizan las tradicionales segmentaciones de una administración de origen burocrático. Del éxito de estas relaciones depende buena parte del éxito de la DGPC, ya que sin “clientes” no tenemos proyectos a realizar. ¿Cómo lo hacemos? Para dar respuesta a este interrogante tenemos dos opciones: la imposición o la seducción. Y hemos optado por la segunda, por seducir a nuestros “usuarios-clientes” a través del valor que podemos añadir a sus proyectos. Una manera de crear este valor añadido es eliminar parte de los costes asociados a la introducción de la participación en la política pública en cuestión: en el caso de las administraciones locales concedemos subvenciones, formamos al personal o prestamos asesoramiento; mientras que en el caso de los departamentos de la Generalitat les ofrecemos nuestros recursos humanos, apoyo económico y un acreditado know-how. Pero más importante que reducir costes, es tener la habilidad para mostrar a nuestros usuarios el valor añadido que aporta la participación a las políticas de las cuales son responsables. Es decir, ¿en que mejorará el proceso participativo el contenido del plan, el programa o la ley de que se trate? En estos casos, nuestra capacidad de persuasión es determinante, pero lo es más la que ejercen nuestros antiguos proyectos, los cuales actúan de prescriptores de nuestros servicios. En segundo lugar, como decíamos, es obvio que los procesos de participación reclaman participantes y, por lo tanto, nos relacionamos con otra compleja constelación de actores –individuales u organizados- de la sociedad civil. Tres consideraciones muy generales sobre nuestra relación con los participantes: 1. Creemos en la necesidad de usar y combinar múltiples criterios en la identificación del quién de la participación: la extensión (¿cuántos han participado?), la intensidad (¿cómo se involucran), la representatividad (¿en nombre de quién hablan?) o la diversidad (¿están presentes todas las posiciones?). 2. Tenemos que focalizar nuestros esfuerzos no únicamente en encontrar el equilibrio adecuado entre la participación individual y la organizada, sino también en incorporar la dimensión territorial, “ir a buscar” a los participantes en sus lugares de residencia. 3. Finalmente, no existe una metodología de participación adecuada para todos los participantes. La oferta de espacios y procesos de participación tiene que ser diversa porque diversos son los participantes: unos prefieren entrar a través de Internet, otros se decantan por los actos presenciales y algunos únicamente se acercan cuando se les ofrece algún gancho lúdico.

b. What were the key development and implementation steps and the chronology? No more than 500 words
En el proyecto de implementación de una política de participación ciudadana en la Generalitat de Cataluña se pueden distinguir cuatro fases claramente diferenciadas que hemos venido en llamar 1) Construcción, 2) Implementación 3) Consolidación y 4) Excelencia. 1. Construcción. Con este sustantivo nos referimos a una de las tareas que tuvimos que abordar en los primeros días de vida de la DGPC, en febrero de 2004: la necesidad de crear un modelo normativo sobre la participación ciudadana en las políticas públicas del Gobierno de la Generalitat. Es decir, teníamos que decidir qué era participación y qué no y diferenciar este concepto de otros ámbitos con los que está relacionada pero que, a menudo, se confunde (demoscopia, actividades cívico-lúdicas, calidad y satisfacción de los servicios públicos, etc.). Además, era necesario definir que principios y valores guiarían nuestra actuación y establecer la organización operativa de este reto. 2. Implementación. A partir de abril de 2004, empezamos a realizar lo más difícil: poner en práctica nuestro modelo, es decir, llevar la participación, al fin!, a los diferentes departamentos de la Generalitat, pasar de la retórica de las buenas intenciones a la práctica. Fue este un periodo de autoaprendizaje, con una lógica de ensayo y error, que duró aproximadamente dos años, durante los cuales nuestra obsesión fue convencer a los responsables de las diferentes unidades directivas de las bondades de la participación. Conseguimos algunos proyectos relevantes que, frente a otros posibles “clientes”, nos ayudaron a vencer las iniciales desconfianzas hacia la participación. 3. Consolidación. A partir de 2006, no fue necesario ya “salir a buscar” proyectos, sino que son los propios departamentos de la Generalitat los que solicitan nuestros servicios. Hemos testado repetidamente nuestra metodología de trabajo y podemos afirmar que responde adecuadamente a las necesidades que plantea cualquier proceso de participación. Es especialmente relevante que, algunos de nuestros antiguos “clientes”, han hecho suya esta forma de trabajar y desarrollan sus experiencias de innovación democrática sin nuestra intervención activa, lo cual vivimos con enorme satisfacción. 4. Excelencia. Es la fase en la que nos encontramos actualmente. Nuestra voluntad es llegar a la excelencia del servicio que prestamos y para conseguirlo desarrollamos diferentes iniciativas. Por ejemplo, hemos incrementado las actuaciones de evaluación de nuestros servicios y, próximamente, vamos a ser auditados por un ente independiente sobre nuestra capacidad de rendición de cuentas con la ciudadanía. No descuidamos, además, una de nuestras señas de identidad, la innovación, por lo que hemos realizado acciones formativas dirigidas a todo el personal de la DGPC para estimularla. Finalmente, hemos dado un paso fuera de nuestras fronteras -y la postulación a este premio es un ejemplo-, para aprender y explicar lo aprendido.

c. What were the main obstacles encountered? How were they overcome? No more than 500 words
En la explicación de los puntos anteriores se intuyen algunas de las dificultades del proyecto que estamos impulsando. De todas maneras nos gustaría centrar la atención en tres de ellas: En primer lugar, en una administración con unos hábitos de especialización y segmentación muy arraigados cualquier proyecto transversal es muy difícil de ejecutar. En este sentido, nuestra contundencia al afirmar que no tenemos nada que hacer sino es en colaboración con otros departamentos nos ha colocado ante uno de los retos más importantes de la administración actual. Las dificultades, además, son de doble índole: técnicas y políticas. A menudo los técnicos desconfían de aquellos que pretenden “meterse” en un tema del que no son especialistas, mientras que los responsables políticos temen perder protagonismos o capacidades de influencia. Para gestionar estas dificultades, trabajamos en la construcción de confianzas a través de mostrar resultados, del respeto y la capacidad de adaptación a cada caso, y de la generosidad a la hora de protagonizar los beneficios del proceso. En segundo lugar, la cultura participativa no sólo es escasa en la administración sino también entre los propios participantes. De este modo, al gestionar procesos de participación aparecen tensiones, conflictos y protagonismos sin que a menudo las partes se apliquen las reglas básicas del respeto mutuo, el escucharse los unos a los otros y la voluntad de cooperación y acuerdo. Así pues, la gestión de la participación nos está exigiendo cuidar mucho estas tensiones y generar procesos de aprendizaje también entre los propios actores de la participación. Parece obvio pero a participar, se aprende participando y ese es un ejercicio que nuestro sistema político e institucional tradicionalmente no ha estimulado. Por ello, nuestro esfuerzo se centra tanto en el corto como en el largo plazo y procura establecer las bases para la construcción de una ciudadanía activa y comprometida con los asuntos públicos. En tercer lugar, hoy la visibilidad de una política depende en buena medida de su presencia en los medios de comunicación. Una estrategia de comunicación es pues imprescindible, especialmente cuando se trata de una política que pretende convocar a la ciudadanía a título individual. La puesta en práctica de esta estrategia comunicativa nos ha sido, sin embargo, muy difícil. El propio formato y lenguaje de la participación se adapta poco a los medios, dominados por la confrontación y el espectáculo, y tenemos que reconocer que, en ocasiones, no hemos sabido romper esa barrera.

d. What resources were used for the initiative and what were its key benefits? In no more than 500 words, specify what were the financial, technical and human resources’ costs associated with this initiative. Describe how resources were mobilized
La DGPC es un centro directivo de dimensiones reducidas –actualmente cuenta con un plantilla de 13 personas– que está integrado, mayoritariamente, por personal técnico con formación del ámbito de las ciencias sociales. Cuenta con un presupuesto de gastos corrientes que, excluyendo los costes de personal y costes estructurales, ha ascendido desde los 538.495 euros en el primer año de funcionamiento, el 2004, a los 4.255.677 euros del año en curso. Como consecuencia de la heterogeneidad de las demandas formuladas por los destinatarios de sus servicios, el perfil profesional de los técnicos de la DGPC se caracteriza por la versatilidad y capacidad de adaptación a los diferentes ámbitos de las políticas públicas. Así mismo, ante la imposibilidad de prever con antelación las demandas que le formulan, la DGPC contrata externamente algunos servicios (dinamización de sesiones participativas, edición de publicaciones, etc.), aunque siempre mostrando la voluntad de mantener en el interior de la organización las tareas estratégicas y el control del conjunto de los proyectos. La DGPC se estructura a través de dos subdirecciones generales y un área funcional: • Subdirección General de Participación de la Generalitat • Subdirección General de Participación en el Ámbito Local • Área de Proyectos y Investigación Estos órganos son responsables, respectivamente, de los tres ámbitos de actuación principales de la DGPC. Sin embargo, ante las necesidades siempre cambiantes de los destinatarios de los servicios, el personal de la DGPC acostumbra a trabajar por proyectos, coordinados por el responsable de cada ámbito. Por otro lado, el gobierno de la Generalitat ha mostrado su apuesta por el fomento de la participación con una dotación de recursos económicos suficiente para poder ofrecer apoyo material y concreto a otras unidades y/o entes gubernamentales. En el caso de los programas de subvenciones, especialmente al ámbito local (al que hemos destinado unos 5.000.000 € durante los últimos 3 años), nos hemos propuesto, además, una gestión que ejemplifique los valores de una administración transparente y abierta. De este modo, el proceso se desarrolla totalmente a través de una plataforma digital, el proceso de selección es extremadamente claro y transparente, como también las decisiones que finalmente se toman. Incluso se ha creado una comisión y se han realizado sesiones participativas con los usuarios de nuestras subvenciones para recoger sus opiniones y mejorar año a año los términos y las condiciones de la convocatoria.

Is the initiative sustainable and transferable?
La experiencia desarrollada por el Gobierno de Cataluña con la DGPC es un proyecto perfectamente transferible, ya que responde a retos ampliamente compartidos por la mayoría de las administraciones públicas. En este sentido, hemos trabajando en la producción de materiales de difusión y en la presencia en foros nacionales e internacionales que nos permita no sólo transferir nuestra experiencia sino mejorarla con aportaciones y lecciones de otros proyectos. Por nuestra pura necesidad particular nos hemos visto obligados a construir protocolos de trabajo con orientaciones para una adecuada implementación de nuestra política de participación, que hemos ofrecido a diferentes gobiernos regionales o locales. Cabe citar como ejemplos: una guía para la ejecución y la planificación de procesos participativos, recomendaciones para el buen funcionamiento de los órganos de participación estables o una guía para gestionar los conflictos en relación a las políticas públicas con impacto territorial, es decir, los llamados movimientos nimby. Además, hemos colaborado con otros gobiernos regionales de España que, con posterioridad a Cataluña, han creado sus propias unidades directivas especializadas en participación ciudadana con nuestro apoyo y asesoramiento: Canarias, Euskadi, Aragón e Islas Baleares. Evidentemente, dichos gobiernos han puesto su acento particular en cada uno de estos proyectos, pero las trazas del modelo que desarrollamos desde la DGPC son fácilmente reconocibles. En el ámbito europeo, cabe decir que hemos iniciado un proyecto de cooperación con las regiones de la Toscana (Italia) y Poitou-Charentes (Francia) para establecer una red europea regional de democracia participativa, precisamente con el objetivo, entre otros, de transferir y difundir la experiencia acumulada hasta el momento y facilitar la cooperación de los gobiernos regionales en este ámbito (a través de Internet, publicaciones, intercambio de funcionarios, etc.). Uno de los principales proyectos, que ya está en marcha, consiste en la realización de un debate paneuropeo sobre la estrategia comunitaria de lucha contra el cambio climático, que ha recibido el apoyo y la financiación de la Comisión Europea.

What are the impact of your initiative and the lessons learned?
Hemos desarrollado el proyecto con entusiasmo y no hemos parado de aprender cosas desde hace ya 4 años. Son decenas las lecciones aprendidas y, a continuación, identificamos quizá las tres más importantes. 1. La participación no se improvisa. El discurso de la participación se ha ido consolidando durante los últimos años, aunque en su práctica se ha pecado de cierta frivolidad. La participación –y esta es una lección importante– es algo frágil, delicado y sensible. Exige planificación y ejecución profesional y de calidad. La participación sólo tiene futuro si lo hacemos bien, si mostramos sus resultados y si demostramos su utilidad. Lo contrario significa arriesgarse a que no solo la participación no resuelva los problemas planteados, sino que pueda hasta empeorarlos. En este sentido, el diseño de un marco de referencia de la actuación participativa se convierte en un elemento clave. Es necesario definir claramente donde se sitúan los límites del debate que se pretende iniciar, qué vamos a discutir y qué no (porqué hay impedimentos legales, técnicos, etc.), cuáles son las posiciones fuertes de la Administración y que políticas o medidas no se quieren dejar de impulsar. Solo así, hablando alto y claro, conseguiremos vencer la desconfianza que generan este tipo de iniciativas y evitaremos algo mucho más importante: la generación de falsas expectativas y frustraciones. La decisión final, no lo olvidemos, corresponde al gobierno y es este el que debe responder de sus actuaciones. Pero no lo va hacer como antaño, lo va hacer con las aportaciones de la ciudadanía (asumiendo parte o muchas de ellas, depende), justificando sus decisiones y rindiendo cuentas a la ciudadanía. Por ello es también un elemento esencial del éxito de la participación tener en cuenta una última etapa, que llamamos de retorno, dónde hay que explicar de forma comprensible, incluso gráfica, en qué medida asume el gobierno las aportaciones ciudadanas. Esta estrategia, a medio camino entre dos modelos falsamente enfrentados, la democracia directa y la representativa, permite avanzar en lo que constituye nuestro enfoque de referencia, la democracia deliberativa. 2. Las relaciones son la clave. En paralelo al rigor, hemos de saber que estamos hablando de algo que transforma la administración que conocemos, una administración dominada por la lógica del “cada uno a lo suyo”. También hemos hablado mucho de una administración o un gobierno relacional, pero sólo hemos aprendido que significaba al ponerlo en práctica. 3. También la administración puede cambiar. Aunque el proyecto es difícil, es posible. Las dificultades son enormes, pues chocan con inercias seculares, pero no es cierto que sean insuperables. Debemos, sin embargo, recuperar conceptos que algunos han pretendido expulsar de la administración: paciencia, convicción, confianza.


Institution Name:		Direcció General de Participació Ciutadana. Generalitat de Catalunya.
Institution Type:		Government Department
Contact Person:		Joaquim Brugué Torruella
Title:		Director General de Participación Ciudadana
Telephone/ Fax:		00345526052
Institution's / Project's Website:		00345526070
E-mail:		dgparticipacio.ri@gencat.net
Address:		Av. Diagonal, 409
Postal Code:		08008
City:		Barcelona
State/Province:
Country:		Spain

The Problem

Solution and Key Benefits

Actors and Stakeholders

(a) Strategies

(b) Implementation

(c) Overcoming Obstacles

(d) Use of Resources

Sustainability and Transferability

Lessons Learned

Contact Information