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Regulación Base Cero para mejorar la eficiencia Administrativa en el Gobierno Federal de México
Secretaría de la Función Pública
Mexico

The Problem

Todas las Agencias de la Administración Pública Federal (APF) mexicana cuentan con normas internas cuyo propósito es regular las actividades de carácter administrativo que desempeñan sus servidores públicos. Estas normas son emitidas por cada una de las agencias federales, y son de aplicación obligatoria para todos sus empleados.

Estas normas regulan la operación del gobierno en nueve rubros: Adquisiciones; Arrendamientos y Obras Públicas; Recursos Financieros; Recursos Humanos; Recursos Materiales y Servicios Generales; Tecnologías de la Información; Transparencia; Auditoría; y Control.

Durante el año 2009 se identificaron 15146 normas entre las llamadas administrativas y sustantivas. Esta inmensa cantidad de ordenamientos “abrían la puerta” para la discrecionalidad en la operación gubernamental y generaban ineficiencias en la capacidad de respuesta del gobierno.

Así, la prestación de servicios por parte del gobierno a la ciudadanía se caracterizaba por:

1. Un marco normativo de 15,146 disposiciones que dificultaba la operación gubernamental debido al volumen de disposiciones que se tenían que cumplir en las nueve áreas señaladas.

2. Tal cantidad de normas se llevaban a cabo bajo una inmensa diversidad de formatos, sistemas informáticos y procedimientos que se debían seguir. Esto implicaba – hacia el interior de las agencias - demoras en la entrega de servicios y costos adicionales - actualización, mantenimiento, soporte, capacitación y entrenamiento - debido a que los procesos de trabajo se diseñaron bajo la óptica de una diversidad de normas desarticuladas y no como procesos integrados.

3. Ante tal multiplicidad de normas disímiles, su selección y aplicación transformaba cada servicio en un procedimiento “sui generis” y “especial”, muy diferente a otros, a pesar de que eran prácticamente idénticos. Esto hacía posible que el funcionario público aplicará discrecionalidad y arbitrariedad a la hora de brindar servicios a la ciudadanía

En vista de lo anterior, la Secretaría de la Función Pública diseñó una estrategia para reformar el marco regulatorio para reducir, homologar y simplificar las normas existentes en toda la APF. Esto implicó generar estándares de calidad, automatización e integración de los procesos internos de todas las agencias con una visión centrada en el ciudadano, en las nueve áreas ya señaladas.

Solution and Key Benefits

 What is the initiative about? (the solution)
El proyecto “Regulación Base Cero” obtuvo en muy breve plazo al menos tres resultados centrales:

1.-Reducción significativa de normas (66%): Eliminación de normas obsoletas, duplicadas y que no agregaban valor a los servicios gubernamentales;
2.- Simplificación de procedimientos mediante su estandarización: Rediseño de procesos administrativos donde se tomaron como referentes las mejores prácticas ya existentes en algunas agencias gubernamentales.
3.- Aumento de la eficiencia en los procesos administrativos: Los procedimientos que permanecieron fueron intervenidos con tecnologías de la información siguiendo, también, las mejores prácticas ya existentes en una o algunas agencias de la APF.

Este ejercicio se llevó a cabo mediante un concepto innovador e inédito en México: la emisión de nueve Manuales Administrativos de Aplicación General en materias de: adquisiciones, auditoría, control interno, obra pública, tecnologías de la información y comunicaciones, recursos financieros, recursos humanos, recursos materiales y transparencia.

La puesta en práctica de estos Manuales eliminó 9,181 normas (66%), y se estandarizó / homologó el resto de los procesos administrativos bajo la visión expuesta anteriormente.

Algunos impactos concretos provocados por este programa son: Los Manuales de Obra Pública y el de Adquisiciones por ejemplo inciden en instrumentos como Compranet y Subasta a la Inversa
Para el caso de Compranet, permitieron abatir el subejercicio presupuestal de 2,700 proyectos de infraestructura al permitir mayor efectividad en el uso del presupuesto, abaratar costos para las empresas contratistas, y agilizar y transparentar los trámites de contratación, además de alcanzar mejores precios en las compras. Además, se promovieron las compras consolidadas, los contratos marco, y, en términos generales, las compras en línea.
El impacto sobre el instrumento subasta en reversa, acotó los actos de corrupción porque se puso a las empresas a competir mediante pujas en línea para que el gobierno obtenga el mejor precio. Así por ejemplo se consiguieron ahorros de hasta dos mil millones de pesos en la compra de medicamentos, y mil millones de pesos, sólo en una compra de carbón para la Comisión Federal de Electricidad.
Este proyecto ayuda a fortalecer una cultura de innovación al cambiar de un esquema de administración burocrática a uno basado en procesos estandarizados y orientados a resultados. La reducción del 66 % de las normas administrativas transforma el gobierno para hacerlo más eficiente, mas transparente y enfocado a las necesidades de los ciudadanos.

Así mismo, se fomentó la transparencia y, por ende, se avanzó en la reducción de espacios y oportunidades para la corrupción.

Actors and Stakeholders

 Who proposed the solution, who implemented it and who were the stakeholders?
Con motivo de la presentación del Programa Especial de Mejora de la Gestión 2008-2012, el Presidente de México, instruyó al Secretario de la Función Pública para que implementara un proceso de regulación base cero en todo el Gobierno Federal.

Fue así como la Secretaría de la Función Pública (SFP) diseñó y elaboró la estrategia de los nueve Manuales. En el proyecto participaron 378 personas, todos empleados gubernamentales. Participaron 147 Agencias gubernamentales. No se contrató personal ajeno al gobierno como consultores externos.

Para el desarrollo de este plan se integró un Equipo de coordinación General del proyecto. Bajo su dirección se instalaron tres equipos con funciones técnicas específicas. La función e integración de estos tres equipos fueron:

Equipo Técnico Normativo: Su tarea fue desarrollar los contenidos técnicos de cada uno de los Manuales para lo cual se constituyeron nueve grupos de especialistas, uno por cada manual.

Estos grupos de especialistas se integraron por dos figuras directivas, con roles específicos, y por personal operativo. Los directivos fueron:
• Líder normativo: A cargo del Titular de la Unidad Administrativa de la Agencia que tenía facultades sobre el contenido de cada Manual.
• Coordinador: A cargo del Titular de Auditoria para Desarrollo y Mejora de la Gestión Pública, de las agencias gubernamentales relacionadas con el contenido de cada Manual.

Equipo de Apoyo Jurídico: Contó con la participación de 4 abogados de la SFP para:
• Definir el instrumento jurídico con el que se publicarían los 9 Manuales.
• Realizar el análisis jurídico para establecer la estrategia de derogación y abrogación del marco normativo interno de todas la Agencias del Gobierno Federal.
A este equipo se integraron 9 subgrupos jurídicos, conformados por:
• Líder jurídico.- Representante del grupo jurídico en cada uno de los equipos de especialistas que redactaron los Manuales.
• Personal de apoyo en temas jurídicos.- Cada líder jurídico contó con la asesoría de personal de las áreas de quejas y responsabilidades de las Agencias relacionadas con los contenidos de los Manuales.

Equipo de corrección de estilo: Su finalidad fue la homologación y estandarización de la presentación y redacción de los 9 manuales. Se integró por un líder de corrección y estilo y un enlace para cada uno de los manuales.

Una vez concluida la primera versión de los manuales, se realizó una consulta a los servidores públicos encargados de la operación interna de las agencias de la APF. De un total de 240 aproximadamente, participaron 147 instituciones.

Esta consulta representó un ejercicio de democracia interna y transparencia muy relevante, ya que se recibieron 17,759 comentarios que fueron distribuidos entre los equipos correspondientes para su valoración previa a la versión publicada de los manuales.

(a) Strategies

 Describe how and when the initiative was implemented by answering these questions
 a.      What were the strategies used to implement the initiative? In no more than 500 words, provide a summary of the main objectives and strategies of the initiative, how they were established and by whom.
Si bien la estrategia estuvo a cargo de la Secretaría de la Función Pública, la implementación se llevó a cabo con la participación de todas las Agencias del Gobierno Federal.

Objetivos principales
1. Reducir, simplificar y transparentar las disposiciones administrativas: políticas, bases, lineamientos, oficios circulares, criterios, formatos, guías y los demás instrumentos normativos existentes en la administración pública, es decir, eliminar toda aquella regulación, requisitos y duplicidades de información y trámites innecesarios.
2. Integrar en función de los procesos administrativos afines a todo el gobierno federal 9 Manuales Administrativos de Aplicación General que: en materia de adquisiciones facilite el proceso de compra; en materia de transparencia promovieran la rendición de cuentas y en acceso a la información; en materia de obras públicas reduzca el subejercicio de los recursos y facilite el proceso de contratación y ejecución de obra pública; en recursos materiales homologue los procesos que administran la planeación, operación de los servicios generales, administración de los activos y resguardo y actualización de archivos; en tecnologías de la información integre procesos, trámites y servicios alrededor del ciudadano; en recursos humanos promueva la cultura organizacional orientada a resultados a través de la estandarización del proceso de selección, capacitación, evaluación y promoción de los servidores públicos; en recursos financieros incremente la rendición de cuentas del ejercicio presupuestal al establecer un sistema de contabilidad gubernamental y fijar las bases para la administración, ejercicio y control del gasto público; en control reduzca los riesgos que inhiben el logro de los objetivos de las dependencias y entidades; y en auditoría: focalice las actividades y situaciones que inhiben el correcto desempeño de los servidores públicos.

Estrategias
1. Tala regulatoria: Con la publicación de los 9 manuales se eliminaron 9,181 disposiciones administrativas y se estandarizaron los procesos en las 9 materias indicadas.
2. Veda regulatoria: Mediante decreto del Presidente de la República se prohibió la emisión de nuevas normas administrativas en las materias que regulan los nueve manuales.
3. Casos de excepción: Se establecieron los casos puntuales de excepción y los mecanismos mediante los cuales se podría emitir nuevas regulaciones.
4. Periodo para publicar normas: Se estableció un periodo breve para que todas las agencias gubernamentales publicaran su nueva normatividad, acorde con los contenidos de los nueve Manuales.
5. Participación: Se involucró a los Órganos Internos de Control (oficinas instaladas en todas las agencias gubernamentales pero que dependen de la Secretaría de la Función Pública) en la instrumentación de los nueve manuales para garantizar la puesta en práctica de las nuevas disposiciones.
6. Diagnóstico Regulación Base Cero Administrativa: Los Órganos Internos de Control (OIC’s) identificaron los procesos administrativos de cada institución y determinaron acciones relevantes para que las instituciones, a través de proyectos, llevaran a cabo la implementación de los nueve Manuales y redujeran los riesgos en la ejecución
7. Proyectos de implantación: Se obligó a todas las Agencias de la APF a registrar sus proyectos de implementación de este programa, ante la Secretaría de la Función Pública. Estos proyectos traen, obviamente, sus respectivos cronogramas de implementación.

(b) Implementation

 b.      What were the key development and implementation steps and the chronology? No more than 500 words
El proyecto “Regulación Base Cero Adminsitrativa” tuvo cuatro fases que se desarrollaron entre septiembre de 2009 y diciembre de 2010:

Fase 1. Diseño y elaboración de los manuales: La integración de equipos y la elaboración del primer borrador de los manuales generales se realizó durante los meses de septiembre y noviembre de 2009 por parte de los equipos Técnico Normativo, de Apoyo Jurídico y de Corrección de Estilo, bajo la dirección del equipo Coordinador; las actividades realizadas para desarrollar la primera versión de cada uno de los documentos fueron:
1. Integración de equipos de trabajo
2. Desarrollo del primer borrador:
A. Definición de la estructura general (Pre-índice de los manuales)
B. Definición de un programa de trabajo común
C. Desarrollo de los apartados del manual
D. Seguimiento de los avances en la elaboración de cada manual
E. Integración de los procesos entre los manuales
F. Revisión de corrección y estilo de los manuales
G. Elaboración de la estructura y primera versión de los instrumentos jurídicos para publicar los manuales
H. Entrega del primer borrador de los 9 Manuales Administrativos de Aplicación General

Fase 2. Consulta de los manuales: El primer borrador de los manuales fue expuesto a una consulta con los servidores públicos encargados de la operación interna de las agencias de la APF, entre el 18 de enero de 2010 y el 12 de abril del mismo año.
A partir de esto se realizó el segundo borrador de los manuales durante los meses de febrero y marzo de 2010.
En esta fase se llevaron a cabo las siguientes actividades:
1. Consulta interna
2. Consulta ante transparencia
3. Desarrollo del segundo borrador:
A. Análisis y clasificación de los comentarios recibidos durante la consulta
B. Incorporación de los comentarios recibidos a los Manuales
C. Revisión de corrección de estilo y entrega del segundo borrador de los 9 Manuales Administrativos de Aplicación General

Fase 3. Publicación de los manuales.- La publicación de cada uno de los manuales en el Diario Oficial de la Federación se llevó a cabo entre el 12 de julio y el 9 de agosto de 2010.
En esta fase se publicaron los siguientes instrumentos jurídicos:
A. Un acuerdo abrogatorio presidencial
B. Nueve manuales
C. Documentación de las normas que se abrogaron con la publicación de los manuales

Fase 4. Implementación: A partir del 10 de agosto, y hasta diciembre de 2010 se instruyeron las siguientes actividades para la implementación de los manuales:
1. Tala regulatoria en los 60 días posteriores a la publicación del Acuerdo Presidencial del 10 de agosto de 2010
2. Difusión de los 9 instrumentos
3. Capacitación a áreas ejecutoras sobre los 9 instrumentos
4. Seguimiento a la implementación (durante el tercer trimestre de 2010)
En esta fase se condujo la estrategia mencionada en el punto anterior a través de proyectos de implantación y diagnósticos.

Actualmente se realiza un proceso de actualización de los 9 instrumentos jurídicos que concluirá con la versión 2.0 de los manuales en marzo de 2011.

(c) Overcoming Obstacles

 c.      What were the main obstacles encountered? How were they overcome? No more than 500 words
El principal reto que enfrentó este proyecto es la resistencia natural de los servidores públicos que operaban los procesos vinculados a las 9 materias de los manuales. ¿Cómo se enfrentó esta dificultad? Mediante una labor de liderazgo que consistió en dos líneas de trabajo: Difusión y convencimiento de las bondades de la iniciativa y forzar la obligatoriedad de la puesta en práctica del programa.

a) Difusión y convencimiento

1. Difusión al mayor número de servidores públicos de los objetivos y bondades de la Regulación Base Cero, y del contenido de cada uno los manuales.
2. Acompañamiento de los Órganos Internos de Control a las instituciones sobre la implementación del proyecto regulación base cero administrativa.

b) Obligatoriedad

Cada agencia comprometió un proyecto de mejora para asegurar la implementación del programa, para lo cual, llevaron a cabo las siguientes actividades:

1. Realizar un inventario de normas administrativas.
2. Realizar un inventario de normas a ser abrogadas
3. Difundir del manual al interior de la institución
4. Capacitar al personal sobre el contenido y operación de los Manuales.
5. Identificar y documentar los problemas que se han enfrentado en la implantación de los Manuales para sugerir mejoras.
6. Atender las recomendaciones realizadas por el OIC como resultado del Diagnóstico Regulación Base Cero Administrativa
7. Difundir entre el personal de la institución las normas abrogadas.

(d) Use of Resources

 d.      What resources were used for the initiative and what were its key benefits? In no more than 500 words, specify what were the financial, technical and human resources’ costs associated with this initiative. Describe how resources were mobilized
La principal característica del proyecto es que se realizó con la participación de un gran número de agencias (147) y personas (378) de la misma Administración Pública Federal.

No se tuvo un costo adicional para el gobierno ni en el diseño ni en la implementación del proyecto, pues se llevó a cabo con los mismos recursos con los que opera la administración pública federal de forma cotidiana.

Debido a que se recurrió a las buenas prácticas que ya existían en algunas instituciones y a las recomendaciones de organismos internacionales, no se invirtió en consultorías externas.

Sustainability and Transferability

  Is the initiative sustainable and transferable?
Esta iniciativa es un ejercicio sustentable porque:

1. Ofrece certeza procedimental a los servidores públicos por lo que sus beneficios son absorbidos rápidamente por ellos, que vieron simplificadas y reducidas sus operaciones diarias. Con esta iniciativa se orientan los recursos humanos, materiales y financieros del Gobierno a la provisión de más y mejores servicios para el ciudadano
.
2. Con este ejercicio lo que se hace es generar una normatividad clara y sencilla que otorga certidumbre a los ciudadanos y a los servidores públicos en la toma de decisiones, además de que hace más eficiente al gobierno en su operación.

3. Impacta de forma inmediata en la eficiencia a la hora de atender a la ciudadanía, además de que hace transparente a los ciudadanos la operación del gobierno

4. La nueva operación no implica costos adicionales para las agencias de gobierno, pues esta iniciativa fue creada para desarrollarse y llevarse a cabo con los recursos disponibles en el gobierno.

5. Se introduce una nueva cultura relacionada a la innovación. Con la implementación de los nueve manuales se rompe de fondo la manera en que se trabaja al interior del gobierno para lo cual se trabaja de manera puntual con las dependencias y entidades de la APF.

En la medida en que los Nueve Manuales regulan de manera homogénea las 9 materias y esté contenida la emisión de nuevas normas (lo cual se logra en el corto plazo gracias a la veda regulatoria) será sustentable la política implementada.

Al mismo tiempo se trata de una metodología transferible a otros estados y gobiernos, tanto locales como nacionales que deseen hacer mas eficiente su gestión administrativa porque:

1. En el caso concreto, esta metodología fue replicable en todas las agencias del gobierno federal.
2. Es factible su instrumentación con los mismos medios técnicos, humanos y financieros con los que opera cualquier gobierno
3. Es viable porque parte de un ejercicio de autocrítica y de desarrollo de soluciones al interior de la propia agencia de gobierno hacer eficiente su operación.
4. Es una metodología sencilla y eficaz para simplificar la administración del gobierno en función de resultados, que puede ser imitada por gobiernos locales o de otros países
5. Esta iniciativa no implicó un proceso legislativo. El marco jurídico de las modificaciones reseñadas se llevó a cabo al interior de cada agencia.

Se considera transferible porque cualquier orden de gobierno que aspire a hacer eficiente su operación mediante la estandarización y homologación de sus procesos administrativos puede implementar una política de este tipo.

Por todo lo anterior, este proyecto es transferible a otros gobiernos de distintos ámbitos, pues desde su estrategia hasta su implementación fueron diseñados de forma sustentable para llevarse a cabo con los recursos con que cuenta el gobierno sin generar costos adicionales y produciendo grandes beneficios en la forma de operar de la Administración Pública Federal y en su impacto a los ciudadanos.

Lessons Learned

 What are the impact of your initiative and the lessons learned?
Los elementos claves para el proceso de regulación base fueron:

1. Liderazgo activo: Una cadena virtuosa de disposiciones, desde la Presidencia, pasando por la Secretaría de la Función Pública, para llegar a cada Agencia gubernamental permitió involucrar a todos los niveles del gobierno federal en esta estrategia. Se considera que esta visión y la voluntad de parte de las autoridades son el factor central para garantizar la participación de todas las agencias del gobierno federal.

2. Planeación: El diseño de la estrategia, el plan de trabajo con actividades, fechas y responsables aseguraron la elaboración y resultado de los 9 Manuales Administrativos de Aplicación General.

3. Participación de los “usuarios”: En distintos foros una de las principales lecciones que ha dejado este proceso es la necesidad de incorporar en la consulta al mayor número de servidores públicos, a distintos niveles y de diversas áreas, pues la única forma de garantizar el éxito es involucrar a los participantes en la transformación de la operación del gobierno poniendo énfasis en los objetivos a alcanzar.

4. Consulta pública: La consulta pública de los 9 Manuales Administrativos de Aplicación General abrió espacios para que quienes implementarían los manuales pudieran corregir aspectos antes de la emisión de los mismos, lo cual fortaleció la implementación de los procesos administrativos descritos en los manuales.

5. Difusión: El conocimiento del contenido de los manuales y de los objetivos de cada uno, en función de resultados, es un elemento fundamental para generar confianza en la implementación de los 9 Manuales Administrativos de Aplicación General.

6. Ordenes perentorios de obligatoriedad en la puesta en práctica del programa: Cada una de las “estrategias” del programa contó con plazos para realizarse de tal manera que se garantizara la instrumentación de los 9 manuales en todas las agencias del gobierno federal.

En resumen, el involucrar a diversas instituciones, órganos internos de control, áreas normativas tanto en el desarrollo como en la implementación de los 9 Manuales Administrativos de Aplicación General permitió incluir una visión global de los procesos administrativos y enriqueció los documentos con la experiencia de todos los involucrados.

Contact Information

Institution Name:   Secretaría de la Función Pública
Institution Type:   Government Agency  
Contact Person:   Adriana Campollo Lagunes
Title:   Titular de la Unidad de Políticas de Mejora  
Telephone/ Fax:   20003000 ext. 4202
Institution's / Project's Website:   20003000 ext. 4700
E-mail:   mcampollo@funcionpublica.gob.mx  
Address:   Av. Insurgentes Sur 1735, piso 8, Colonia Guadalupe Inn, Álvaro Obregón
Postal Code:   01020
City:   México
State/Province:   Distrito Federal
Country:   Mexico

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