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“开放式决策”
杭州市人民政府
China

The Problem

过去，政府主要采取由行政官员为主的单一决策模式，尽管决策前也会采取一定方式听取社会意见，但由于决策的开放度、透明度低，对公众参与缺少制度化、机制化的安排，导致有的决策社会认同度不高，贯彻实施的效果不够理想。

杭州已进入人均GDP超1万美元的发展阶段，经济体制的深刻变革，社会利益格局的深刻调整，市民对城市发展与社会治理的意见增多。1999年以来的10年里，杭州市民情民意调查网络收集到市民意见30万条。社会主体多元化和利益关系复杂化，对政府决策提出新的要求，加大了政府决策的难度、复杂程度和风险性。传统的决策方式开放度低，公众参与度不高，制约了政府决策的质量与效果。有必要在决策观念、体制、机制和程序上进行开放与创新，提高政府对于公民需求的适应能力，推进决策的民主化、科学化。此外，杭州市互联网用户已突破200万户。网上交流、无线通讯已成为市民日常生活的组成部分。政府利用现代信息技术实行电子政务，扩大公众参与，建立政府与公众协商机制，成为必然趋势。

Solution and Key Benefits

 What is the initiative about? (the solution)
实行开放式决策，把政府的决策过程向市民开放，保障了市民的知情权，扩大了参与权与表达权、落实了监督权。2007至2009年杭州市政府共邀请238位人大代表、政协委员、市民与专家列席市政府常务会议，讨论79项决策事项，38.5万人（次）点击政府网站浏览或发表意见。市政府开放式决策事项70%为民生议题，杭州800多万市民成为最大受益者。在市政府常务会议上，市民与政府官员平等地就廉租房、大学生创业、环卫工人待遇、农村合作医疗等问题交流讨论，直接、真实地表达意见和诉求。同时，开放式决策提升了政府服务效能。杭州市2007年下半年启动开放式决策，市监察局统计，2008年行政效能投诉比上年下降11.9%；据社会调查，2008年市民对政府工作的满意度比上年提高4.59个百分点。

国内外有影响力的媒体对杭州实行开放式决策进行了大量报道。中央编译局、中国社科院、北京大学、南开大学等的公共管理学专家认为：“开放式决策使政府从代替人民当家作主变为领导和支持人民当家作主，适应了信息社会、网络社会对执政方式的新要求，创造了普通百姓进入并参与决策的民主治理模式”。

Actors and Stakeholders

 Who proposed the solution, who implemented it and who were the stakeholders?
1．项目提出者。杭州市市长于2007年下半年提出，市政府要积极探索开放式决策：“推行开放式决策，是贯彻科学发展观，构建行政权力阳光运行机制的创新探索。开放式决策的基本原则是以民主促决策，扩大公民有序政治参与，落实市民参政议政权利。开放的理念贯穿于决策的全过程，包括决策事项的酝酿、调研、起草、论证，直至政府常务会议讨论、决策，以及决策的实施，都是开放的、民主的，既向市民开放，又向媒体开放”。
2．项目设计者。开放式决策的实施方案，由市政府办公厅、政策研究室、法制办公室、综合考评办公室等部门研究制订，经征求市民、专家意见后，由市政府常务会议通过后，组织实施。
3．项目执行和实施者。包括市长、副市长、市政府秘书长与市政府各部门，杭州市各区、县（市）政府。
4．项目参与者。市民代表、市各民主党派、人民团体，咨询机构、行业协会、中介组织、利益相关主体代表；市人大代表、市政协委员、市政府决策咨询专家等。

(a) Strategies

 Describe how and when the initiative was implemented by answering these questions
 a.      What were the strategies used to implement the initiative? In no more than 500 words, provide a summary of the main objectives and strategies of the initiative, how they were established and by whom.
杭州市开放式决策的目的是为了建设民本政府，构建行政权力阳光运行机制，在保障市民民主参与权利的同时促进政府决策民主化科学化，实现政府服务效能和居民幸福感提升的双重价值。其战略目标与路径包括：
1．树立“开放”理念。开放的理念贯穿决策的全过程，行政决策全过程向市民开放。通过“开放”引入行政体系外的公民制约，监督政府制定出台公平合理的公共政策。
2．改革政府决策流程。制定《杭州市人民政府重大行政事项实施开放式决策程序规定》以及决策事项公示和听证、开放式决策会议会务工作实施细则等制度，促进公众参与决策。
3．拓展市民参政议政渠道。在写信、参加会议、打电话等传统途径之外，通过网络参与、视频接入、网络论坛、短信发送、媒体直播等现代电子信息技术，拓展市民参政渠道。政府部门对市民意见作在线交流。同时开展“满意不满意”评选活动，每年组织1.5万市民对政府服务进行满意度测评。
4．引导提升市民参与层次。从开始的基本生活需求层面，到利益攸关重大决策，直至事关杭州中长远发展的重大政务议题的讨论。从通过市长专线电话、社区听证、满意不满意评选、人民意见征集，直至市民直接进入到杭州最高决策层次的政府常务会议参与重大决策。

(b) Implementation

 b.      What were the key development and implementation steps and the chronology? No more than 500 words
杭州市政府开放式决策是在民主参与不断加强的过程中发展起来的。
1．起步阶段：民意改进政府工作（1999年5月—2002年10月）
创新民意平台帮助政府改进工作，主要举措：制订《关于进一步完善全市经济和社会发展重大事项行政决策程序的通知》。在国内首创“12345”市长公开电话，创建“满意不满意”市民评议政府工作机制，成立人民建议征集办公室，受理群众对政府工作的意见建议，开通“96666”效能监督电话。
2．发展阶段：民众参与政府决策(2002年11月—2007年12月)
逐步扩大政府决策的开放度，主要举措有：建立市领导联系企业家、科技人员、文艺界人士的制度。重大决策前征求企业组织、民间组织和利益相关人的意见。建立专家学者政策咨询机制。建立城市重大工程建设民主参与机制。制定重大事项决策程序和规则。
3．实施阶段：决策全过程开放（2008年1月至今）
决策广泛征求意见，主要举措有：公民、法人或其他组织依照规定程序向市人民建议征集办公室提出决策建议。政府部门在决策调研过程中，通过多种方式征求公众和专家意见，制定决策草案。决策中扩大参与互动。政府常务会议审议决策，邀请市人大代表、政协委员、专家、市民代表参加，市民可通过互联网参与决策。决策后加强反馈与评估。决策事项承办单位对市民意见通过网站作在线答复，对决策执行进行评估。

(c) Overcoming Obstacles

 c.      What were the main obstacles encountered? How were they overcome? No more than 500 words
项目实施过程中碰到的主要障碍有四个方面：
1．如何突破原有决策模式惯性导致的阻力？原有决策模式转变为开放式决策，政府自身有一个适应过程。开放式决策试行阶段，原有决策模式的惯性形成了阻力。杭州市制定了《杭州市人民政府重大行政事项实施开放式决策程序规定》（市政府令〔2009〕252号）以及决策事项公示和听证、开放式决策会议会务工作实施细则等，通过建立系统化、规范化、程序化的制度，通过制度安排实现了决策模式的转换。
2．如何准确界定决策事项的开放与保密之间的关系？决策事项所依据的上位文件为涉密的，或决策后需定密级发文的，不公开讨论。决策事项依法应予保密和不得公开的除外，都要实行开放式决策。总的原则是：“开放是常态，不开放是例外”。
3．如何提高市民参与度？杭州市通过各种途径扩大社会宣传，发挥大众传媒的功能，鼓励市民参与决策。除可报名参加决策会议外，还可视频连线参与、网络论坛参与、手机短信参与等多种渠道和方式。对市民意见积极回应和反馈，塑造政府诚信有责形象，增强市民参与的效能感。
4．如何提高开放式决策的质量？加强决策草案起草部门的协商沟通，采取民主恳谈、听证公示等形式听取意见，提高决策草案的质量。重大决策事项可请第三方政策研究咨询专家论证，形成科学有效的决策支持系统。推进开放式决策向执行反馈环节延伸，注重决策执行的评估。

(d) Use of Resources

 d.      What resources were used for the initiative and what were its key benefits? In no more than 500 words, specify what were the financial, technical and human resources’ costs associated with this initiative. Describe how resources were mobilized
1．财政资源。杭州市开放式决策项目经费来源于财政拨款，主要用于决策前期调研与决策方案（草案）制定、评估、咨询等。
2．技术资源。中国国内最大的网络运营商中国移动、中国电信、中国网通、中国联通捐赠了开放式决策的互动平台设备。杭州市依托“中国杭州”政府门户网站构筑开放式决策的技术平台。杭州市政府信息中心与各网络通讯公司负责技术支持。
3．专家资源。杭州市政府与浙江大学等在杭高校、研究机构开展战略合作，依托专家资源建立决策咨询评估支持系统。
4．行政资源。市政府办公厅组织行政机关、咨询机构、行业协会、中介组织、利益相关主体和各界代表参与相关议题决策。市综合考评办公室每年抽取1.5万名市民参与对政府服务的评价。

Sustainability and Transferability

  Is the initiative sustainable and transferable?
杭州在实践中，注意把开放式决策理念转化为体制机制和程序制度形态，使之成为不因领导人更换而存废的创新成果。制度设计包括以下方面：建立市政府决策事项事前公示、听证制度；建立人大代表、政协委员列席市政府常务会议制度；建立市民代表和专家列席市政府常务会议制度；制订《杭州市人民政府重大行政事项实施开放式决策程序规定》（市政府令〔2009〕252号）和《杭州市人民政府开放式决策有关会议会务工作实施细则（试行）》；建立社会评价政府服务的机制。
杭州13个区、县（市）政府均推行了开放式决策。网络直播与网络问政方式逐步推广。2009年8月24日杭州市十一届人大常委会第十七次会议实行网络直播，网民发帖880多条。2009年11月17日杭州市政协召开民主议政会，实行网络直播，303位网友跟帖留言。
各地代表团先后来杭考察学习“开放式决策”。国内30多所知名高校公共管理专家来杭研究推广。杭州市政府开放式决策获“第五届中国地方政府创新奖”优胜项目。
目前，杭州市又开通了“网上市民之家”、“网上行政服务中心”及“杭网议事厅”等网上办事服务新平台，进一步提高政府工作开放度。

Lessons Learned

 What are the impact of your initiative and the lessons learned?
1．开放式决策有利于统筹兼顾各个阶层的利益。杭州市充分考虑到决策事项的专业性、利益相关性、社会关注度以及决策的成本和效能等因素，循序渐进推进开放式决策。这有利于保证不同利益群体通过正式合法的民主途径来表达自己的诉求，又有利于政府在决策过程中统筹兼顾各个阶层的利益。
2. 开放式决策扩大了公众参与决策的通道。依托“中国杭州”门户网站的电子政务系统，通过网络参与、视频接入、网络论坛、短信发送、媒体直播等现代电子信息技术，拓展了市民参政议政的新渠道。
3．开放式决策有利于形成公平合理的公共政策。开放式决策过程高度公开透明，更多的民众参政议政，更多的专家参与咨政，从而避免了“权力寻租”或“暗箱操作”，使政府制定的公共政策在解决公共问题、满足社会多层次的需求方面更具有效性和回应力，更能兼顾各方利益，体现公开、公平、公正。
4．开放式决策提升了市民政治参与的热情。把民意的表达与吸收作为开放式决策的重点，政府官员与市民近距离、高效率的互动交流，市民加深了对政府决策背景、条件和最终选择的理解和认同，使政策赢得了更好的民意基础。市民意见得到政府的尊重与真诚回应，提升了市民政治参与的热情，从而促进公民社会的成长。

Contact Information

Institution Name:   杭州市人民政府
Institution Type:   Government Agency  
Contact Person:   佃杭 曹
Title:   副主任  
Telephone/ Fax:   0086-571-85253953
Institution's / Project's Website:   0086-571-85253954
E-mail:   cdh@kpb.hz.gov.cn  
Address:   密渡桥路70号美都恒升名楼6楼
Postal Code:   310026
City:   杭州
State/Province:   浙江省
Country:   China

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