United Nations Public Service Awards Case Studies

México es uno de los países con mayor gasto dedicado a programas sociales, educativos y de salud en el mundo. Durante 2010, en el Presupuesto de Egresos de la Federación se asignó alrededor de 20 mil millones de dólares a programas sociales con reglas de operación. Desde hace algunas décadas, el Gobierno Federal entrega apoyos por medio de más de 112 programas y subsidios que operan las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal (APF), la cual debe hacerse de manera eficaz, legal, equitativa y honesta, utilizando los recursos públicos a la vista de la sociedad.

Los programas sociales en México fueron incrementándose a lo largo del tiempo, sin una debida coordinación entre las instituciones responsables en cuanto a la definición de necesidades y poblaciones objetivo. Por esta razón, no era posible conocer la incidencia de los apoyos a nivel individual, es decir, no era posible detectar concurrencias y duplicidades de beneficiarios entre los programas. Los métodos de levantamiento de información de las personas en el campo diferían entre los programas, así como las tecnologías para procesar y almacenar los datos, y los modelos de padrón. Asimismo, no se contaba con elementos suficientes para una evaluación de la política distributiva del país de forma integral. No podían elaborarse mapas temáticos o de cobertura a nivel regional, ni podía hacerse la verificación de la elegibilidad e identidad de los beneficiarios de los programas en su conjunto.

Un gran problema fue la multiplicidad de listados o padrones de beneficiarios de la APF, así como la dispersión de información. Esta situación dificultaba la posibilidad de detectar errores, duplicidad o abusos en la canalización de recursos.

Por todo lo anterior, fue necesario establecer un sistema de información y coordinación entre las dependencias y entidades de la APF que apoyara la continuidad de la política social integral del país, con miras a un desarrollo socioeconómico, cultural y humano generalizado, sustentable e incluyente.

Desde 2006, la Secretaría de la Función Pública (SFP) encabeza y dirige el SIIPP-G (Sistema Integral de Información de Padrones de Programas Gubernamentales), también conocido como padrón único, con el objetivo de hacer cruces entre padrones de beneficiarios de los distintos programas y evaluar las duplicidades en la entrega de de apoyos. Fue necesario crear un sistema permanente de coordinación e intercambio entre las dependencias y entidades de la APF encargadas de los programas, que concentrara en un solo sitio la base de datos de todos los beneficiarios y derechohabientes del gobierno federal. Asimismo, a fin de propiciar el desarrollo de políticas públicas más eficaces y para transparentar y rendir cuentas claras a la ciudadanía, durante los últimos dos años se ha reforzado e intensificado el trabajo para la integración del padrón único, cuyo objetivo es reunir de forma estructurada y sistematizada, la información objetiva y fehaciente respecto de los programas a cargo de las dependencias y entidades de la APF, así como de sus objetivos, metas, indicadores, unidades responsables, prioridades y beneficiarios de los mismos.

What is the initiative about? (the solution)
El padrón único implica un proceso trasversal colaborativo que incluye un sistema de gestión de padrones, una estandarización de los modelos de datos y la explotación de esa información por medio de herramientas tecnológicas. La iniciativa es un caso de éxito de coordinación intergubernamental y de un gobierno visto en su conjunto. El SIIPP-G ha impulsado modificaciones en las reglas de operación de los programas gubernamentales para que adopten el uso normalizado de la Clave Única de Registro de Población (CURP) y Registro Federal de Contribuyentes (RFC) como llaves para la identificación de las personas, así como la Norma Técnica de Domicilios Geográficos (NTDG), que permite homologar la forma de capturar la información sobre la residencia de las personas para ubicarlos en mapas temáticos. El uso de estas llaves permite que la SFP identifique con certidumbre a cada uno de los beneficiarios, ya sean personas físicas con la CURP o personas morales con el RFC. A finales del año 2009, se realizaron recomendaciones a las reglas de operación de programas para mejorar la transparencia, eficiencia y eficacia de la política distributiva del país. El propósito fue que en 2010 se eliminaran o mejoraran prácticas en la entrega de recursos a través de los programas en el proceso de autorización presupuestal y regulatorio establecido en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. El SIIPP-G cuenta a diciembre de 2010 con un padrón único de beneficiarios integrado de acuerdo a un mismo modelo de datos de casi 70 millones de beneficiarios únicos (no duplicados, con CURP validada por el Registro Nacional de Población) con más de 104 millones de beneficios, ya sean monetarios, en especie o servicios de salud. El padrón común integra información sobre la identidad de la persona, la ubicación geográfica, tipo, monto y fecha de los beneficios que recibe. En 2010, se ha recibido información de padrones de 56 programas que benefician a personas físicas y de 15 programas que benefician a personas morales . La información integrada hasta el momento, ha permitido elaborar diversos análisis de confronta entre programas de sector salud y entre programas del sector social y sector rural. Asimismo, se ha analizado el cumplimiento de reglas de operación en algunos programas dirigidos a población vulnerable. En total, durante 2010 se hicieron ocho análisis de confronta, que apoyaron la toma de decisiones presupuestales, generando economías y/o mayores coberturas, evitando la duplicidad, y contribuyendo a asegurar que los beneficios se otorguen de acuerdo a las poblaciones objetivo definidas y a la normatividad aplicable, como por ejemplo: confronta del sector salud, confronta entre programas sociales y del sector agrario, ejercicio de elegibilidad del programa 70 y más, entre otras. Asimismo, por medio de las gestiones que lleva a cabo el SIIPP-G con las dependencias y entidades de la APF, ha sido posible determinar los universos estimados totales de beneficiarios que los programas gubernamentales atienden. Este es un dato relevante que no había podido obtenerse anteriormente con la precisión debida.

Who proposed the solution, who implemented it and who were the stakeholders?
El 12 de enero de 2006, fue publicado el Decreto de Creación del SIIPP-G, el cual dispone que este sistema integre una base de datos común con los padrones que le proporcionen las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal y, en su caso, las entidades federativas y municipios, y demás instituciones relacionadas con los programas gubernamentales, conforme al Manual de Operación. Dicho Manual fue publicado el 20 de marzo del mismo año. Desde entonces, la Secretaría de la Función Pública (SFP), junto con la Secretaría Técnica de Gabinete Social de la Presidencia, han dado gran prioridad al tema, impulsando la implementación del Sistema Integral de Información de Padrones de Programas Gubernamentales (SIIPP-G). Actualmente, la Unidad de Evaluación de la Gestión y el Desempeño Gubernamental (UEGDG), dentro de la SFP, es el área que coordina las acciones de esta iniciativa. Cabe destacar que el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, en su Eje 3: Igualdad de Oportunidades, establece que “la política social de esta Administración tiene los siguientes principios rectores: Focalizar los recursos en los programas que han sido más efectivos; promover acciones de coordinación entre dependencias y organismos del Gobierno Federal; Desarrollar e implantar un padrón único de beneficiarios de todos los programas de apoyo social y servicios de salud del Gobierno que permita una cobertura más eficiente de los beneficiarios; Vincular adecuadamente los programas que son complementarios y evitar duplicidades y, transparentar la asignación y gasto de los recursos.” Entre los principales objetivos del SIIPP-G se destacan los siguientes: 1. Servir como herramienta para la integración de los padrones y facilitar la planeación estratégica, la ejecución eficaz y la evaluación integral de la política distributiva del país; 2. Simplificar y consolidar los procesos de intercambio de información entre las dependencias y entidades que operan programas, para mejorar la calidad de la información; 3. Proponer mecanismos de interconexión que permitan integrar y actualizar el SIIPP-G, a través de tecnologías de información; 4. Identificar, analizar y monitorear la concurrencia de recursos para proponer y apoyar el desarrollo de las políticas públicas; 5. Verificar que los beneficiarios de los programas, correspondan realmente a la población objetivo definida en las disposiciones legales y administrativas aplicables; 6. Tener coordinación permanente entre las dependencias y entidades para contribuir a la eficiencia y eficacia de la operación de sus programas; 7. Evaluar el funcionamiento y resultados de los programas, generando reportes, estadísticas, mapas de cobertura y temáticos e informes que permitan a las dependencias y entidades identificar beneficiarios; 8. Proporcionar elementos a las dependencias y entidades para que la distribución de los recursos, se realice de forma más equitativa y no discriminatoria, y brindar asesoría y apoyo a las dependencias y entidades para la integración, administración y operación de sus padrones.

Describe how and when the initiative was implemented by answering these questions
a. What were the strategies used to implement the initiative? In no more than 500 words, provide a summary of the main objectives and strategies of the initiative, how they were established and by whom.
Teniendo en cuenta que los principales problemas antes de la entrada en vigor del SIIPP-G eran la heterogeneidad de los padrones, la falta de formatos comunes y de flujos de trabajo claros, la baja calidad de la información y la participación de un gran número de actores dispersos, las estrategias se diseñaron para afrontar cada uno de esos retos. Entre las tácticas que han sido utilizadas para alcanzar los objetivos del sistema destaca contar una gestión continua de alto nivel en coordinación permanente con la Secretaría Técnica de Gabinete Social de la Presidencia, lo que ha permitido convocar a las dependencias e instituciones a mesas técnicas para llegar a acuerdos que aportan mejoras a la integración de la información de los padrones. Esta es una de las tareas más importantes del SIIPP-G, pues sin información actualizada y de calidad no sería posible realizar los cruces y confrontas que permitan una toma de decisiones informada y racional. Por otro lado, el equipo de la Secretaría de la Función Pública brinda asesoría técnica permanente a cada padrón que se entrega para su integración a la base de datos del SIIPP-G, y para que incrementen la calidad de su información gradualmente. Dicha base de datos tiene un modelo de datos común, lo que permite identificar a los beneficiarios y derechohabientes y hacer comparaciones entre programas con el fin de elaborar el análisis pertinente para emitir recomendaciones. Asimismo, la SFP emitió el Manual de Operaciones del SIIPP-G, que sirve de guía para que los encargados de consolidar los padrones de beneficiarios lo hagan de manera homogénea y armónica. Otra de las estrategias más importantes que se han llevado a cabo dentro de esta iniciativa es el diseño de la herramienta informática, que permitirá que todos los procesos, desde el envío y validación de los padrones, hasta el análisis de los mismos, se realicen de manera totalmente automatizada haciendo uso de las tecnologías de la información. Una última estrategia ha sido brindar servicios a las instituciones que contribuyen con su información al SIIPP-G. Es importante destacar que la SFP puede realizar cruces o análisis a petición de las dependencias y entidades para que les permitan mejorar el alcance de sus programas, como un incentivo al trabajo colaborativo. Cabe destacar que el SIIPP-G no es una herramienta de fiscalización, sino de apoyo y de mejora continua. El SIIPP-G es administrado por una estructura pequeña creada por la SFP en la Unidad de Evaluación de la Gestión y el Desempeño Gubernamental (UEGDG).

b. What were the key development and implementation steps and the chronology? No more than 500 words
En la fase inicial se definió la metodología para poder integrar un padrón único de beneficiarios. Por medio de diversas reuniones entre Presidencia, Función Pública y las dependencias e instituciones del Gobierno Federal, se definió un modelo de datos común para personas físicas y otro para personas morales con el fin de que todos los padrones de los programas sujetos a reglas de operación de la APF entregaran a la SFP los padrones de beneficiarios y derechohabientes en un mismo formato. El 12 de enero de 2006 se publica en el Diario Oficial de la Federación, el Decreto de Creación del Sistema Integral de Información de Padrones de Programas Gubernamentales y el mismo año, el 20 de marzo, se publica su manual de operación el cual específica en detalle cómo las dependencias e instituciones deben entregar los padrones a las SFP. De 2007 a 2009 el SIIPP-G contaba con un poco más de 21 millones de beneficiarios únicos con alrededor de 30.6 millones de beneficios. A diciembre de 2010 el número de beneficiarios asciende casi 70 millones de beneficiarios, los que reciben más de 104 millones de beneficios. Esto significa que este 2010 ha sido el año más importante de esta iniciativa en términos de la calidad y tamaño de la base de datos y en cuanto al desarrollo de herramientas tecnológicas. En este último sentido, en 2010 esta iniciativa se encuentra en una de sus fases más importantes: la construcción la herramienta informática que se compone de un módulo de carga de padrones y otro de análisis de la información. Esta herramienta permitirá en abril de 2011 tener procesos automatizados que arrojarán resultados pertinentes en tiempo real, para la toma de decisiones en diferentes niveles.

c. What were the main obstacles encountered? How were they overcome? No more than 500 words
Como primer obstáculo, no todos los programas generaban o contaban con listados o padrones de beneficiarios estables, o los datos estaban dispersos. Asimismo, la forma de recolectar la información de sus beneficiarios no era la misma para todos los programas de la APF. Por está razón, era difícil adecuar sus sistemas o procesos a los modelos de datos del SIIPP-G. Debido a este problema, la SFP ha proporcionado asesoramiento para la integración homogénea y estandarizada los padrones de beneficiarios conforme a los lineamientos establecidos en el Manual de Operaciones del SIIPP-G. Se observó la falta de conocimiento por parte de los responsables de operar los padrones de programas en las instituciones sobre el Decreto de creación y el Manual de operación del SIIPP-G, por lo que las dependencias e instituciones no enviaban sus padrones en tiempo y forma. Por otro lado, los beneficios que la iniciativa brindaba a las instituciones no eran claros. Como solución, se diseñó una estrategia de difusión y capacitación sobre el sistema y sus beneficios, y se realizaron confrontas y análisis a petición de los socios externos del SIIPP-G. Por otro lado, las cifras sobre el número total de beneficiarios, con CURP o sin ella, divergían entre los datos que las dependencias reportaban y aquellos que entregaban a la SFP. Para solucionar este problema, la UEGDG ha estrechado la comunicación con las dependencias e instituciones de la APF, así como con el Registro Nacional de Población. Otro obstáculo importante es la alta diversidad en las reglas de operación y en los periodos de actualización de los padrones de beneficiarios de los programas. El manual establece que la entrega de padrones actualizados debe se trimestral. Sin embargo, hay programas que entregan apoyos semestral o anualmente, por lo que se han generado acuerdos que permitan una integración técnicamente viable de los listados. El sistema implica el manejo de grandes cantidades de información, lo que representa un reto considerable, especialmente si se realiza de forma manual con paquetes estadísticos y de bases de datos comerciales. Hay padrones de beneficiarios y derechohabientes que ascienden a más de 40 millones de registros. Para abatir este reto, se está construyendo la herramienta informática que permitirá cargar, analizar y acumular de manera automática y sistemática los padrones. El obstáculo más importante que enfrentó fue la falta de coordinación entre la SFP y los responsables de los programas. Frecuentemente, no se contaba con un enlace que concentrara la información de todos los programas de una misma dependencia, lo que generaba múltiples enlaces y desarticulación interna. La falta de comunicación entre las dependencias y sus órganos desconcentrados era también visible. Además, la integración del padrón único no se juzgaba prioritario para los fines de cada institución. Es por ello que las principales actividades del SIIPP-G han sido de sensibilización y seguimiento permanente. Hoy esta iniciativa cuenta con una red consolidada de enlaces únicos de alto nivel, así como frecuentes reuniones y mesas técnicas que mantienen los conocimientos actualizados y la motivación en varios niveles.

d. What resources were used for the initiative and what were its key benefits? In no more than 500 words, specify what were the financial, technical and human resources’ costs associated with this initiative. Describe how resources were mobilized
Actualmente, el personal dedicado dentro de la UEGDG a esta tarea son 8 personas y cuentan con 10 computadoras que permiten procesar la información recibida por medio de software comercial como SPSS, ACL y UltraEdit. La base de datos del SIIPP-G se encuentra en Oracle en un servidor específico. Esta base de datos es consultada a través del leguaje SQL. Derivado de la necesidad de administrar el SIIPP-G, se está construyendo la herramienta informática que tendrá un costo único de 16 millones de pesos más IVA e incluye los siguientes módulos: Carga de padrones, Capacitación sobre la herramienta y, Análisis y reportes que incluye confrontas entre programas y con información externa.

Is the initiative sustainable and transferable?
Se considera que esta iniciativa es transferible porque los resultados que el sistema arroja son insumos reales utilizados para generar recomendaciones y acciones de mejora de la política pública distributiva del país, no sólo sociales, sino también en servicios de salud. Cabe señalar que el SIIPP-G tiene alcance obligatorio únicamente en el ámbito federal, no obstante, en el futuro cercano se podrán iniciar acciones para la incorporación de padrones provenientes de las entidades federativas. Por otra parte, los modelos de datos, metodologías de operación y flujo de padrones están documentados y son fácilmente adaptables a otros contextos (al día de hoy, esos modelos y formatos permiten ya integrar la información de padrones de muy distinta naturaleza, por lo que su implantación en otras jurisdicciones se considera viable). El proyecto es sustentable porque responde a la necesidad permanente de contar con información vigente e indispensable para la toma de decisiones en cuanto a gestión de recursos y evaluación de política pública. Además, Se trata de un proyecto que demuestra que la coordinación estratégica puede aumentar la coherencia y visión global de las políticas públicas. Asimismo, es una iniciativa relativamente poco costosa porque se incurre en un solo gasto para obtener la herramienta informática y para mantener la pequeña estructura que la administra. Finalmente, el SIIPP-G ya es una responsabilidad jurídica plena que se fijó en el reglamento interior de la Secretaría de la Función Pública y recae sobre la Unidad de Evaluación de la Gestión y el Desempeño Gubernamental, lo que asegura su institucionalización. Adicionalmente, esta iniciativa cuenta con el apoyo de la Secretaría Técnica del Gabinete Social de la Presidencia.

What are the impact of your initiative and the lessons learned?
El impacto observable es que los programas han avanzado en la estandarización de sus reglas de operación, han mejorado la calidad de sus bases de datos, particularmente en lo referente a la CURP, y han puesto en marcha acciones a partir de las recomendaciones que surgen del sistema. Además, se cuenta ya con una base de datos común, con un mismo modelo de datos que hace comparables los padrones de los programas de la Administración Pública Federal. Lo anterior implica que la información que procesa el SIIPP-G contribuye de manera eficaz en la determinación del rumbo que debe tomar el Gobierno Federal para dar mayor y mejor atención a la resolución de los problemas que ahora frenan u obstaculizan el desarrollo de país. El manejo de la base de datos del SIIPP-G no es sólo un asunto técnico, sino que implica acciones de gestión sostenida, flexible, y constante con todas las dependencias e instituciones de la APF. También implica el análisis de los padrones de acuerdo a las reglas de operación y la comparación entre ellos para poder encontrar concurrencias y duplicidades entre padrones excluyentes. Durante 2010, se han emitido recomendaciones puntuales que atacan problemas y que han permitido a los responsables depurar la información de sus padrones y focalizar mejor los recursos, así como hacer modificaciones pertinentes a sus reglas de operación. En cuanto a los retos de la gestión de la información, el elemento clave fue la coordinación entre los actores involucrados en esta iniciativa, que ha permitido generar redes de trabajo y colaboración y que resultan en sinergias importantes entre las instituciones de la Administración Pública Federal. Por otro lado, las cifras como universo estimado y número de beneficiarios con CURP se han precisado, generando así un panorama más realista para el diseño de políticas públicas y también para la toma de decisiones. Finalmente, el SIIPP-G es una herramienta que provee al Gobierno Federal, y en su caso, a los gobiernos estatales y municipales, de insumos exigidos para una toma de decisiones progresivamente más acertada.


Institution Name:		Secretaría de la Función Pública
Institution Type:		Government Agency
Contact Person:		Javier González Gómez
Title:		Titular de la Unidad
Telephone/ Fax:		52 55 2000 3000
Institution's / Project's Website:
E-mail:		jgonzal@funcionpublica.gob.mx
Address:		Miguel Laurent 235. Col. Del Valle
Postal Code:		03100
City:		México
State/Province:		Distrito Federal
Country:		Mexico

The Problem

Solution and Key Benefits

Actors and Stakeholders

(a) Strategies

(b) Implementation

(c) Overcoming Obstacles

(d) Use of Resources

Sustainability and Transferability

Lessons Learned

Contact Information