4. In which ways is the initiative creative and innovative?
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La conceptualización del PROTRAM incluyó etapas espontáneas de desarrollo de proyectos que descubrieron el beneficio potencial de una eventual intervención del Gobierno Federal con impulso a iniciativas de movilidad a escala local, lo que motivó su creación como programa oficial por decreto presidencial. Por su importancia, la definición funcional del programa se delineo con el apoyo de instancias y expertos internacionales de renombrada experiencia. Se conformó un grupo consultivo para la toma de decisiones del programa con carácter multisectorial que permita el escrutinio y la auditoría de los proyectos a evaluar bajo un enfoque multidisciplinario. La coordinación del programa se delegó en un área federal dedicada exclusivamente para estos efectos y así dar agilidad a las gestiones y resultados del programa. Se consideró necesario contar con una asistencia técnica permanente para la coordinación del programa, especializada en temas de transporte, que dé mayor certidumbre a la toma de decisiones del programa con la validación de las soluciones planteadas en los proyectos susceptibles de apoyo.
A continuación se describen con más detalle las acciones que dieron lugar a la creación del PROTRAM y que implícitamente constituyen el proceso que siguió su diseño e implantación.
I. Conceptualización del programa.
• En el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, se planteó la necesidad fortalecer el ejercicio normativo, rector y promotor del Estado y proponer financiamiento para proyectos. A partir del éxito obtenido en los proyectos de Cd. de México, León y Guadalajara, se reconoce la importancia que ha ido ganando el transporte masivo y su potencial como detonante de impulso a otras políticas de interés regional (por ejemplo, ambiental, social o de desarrollo urbano).
• Institución oficial del PROTRAM
• Por decreto presidencial del 7 de febrero de 2008, se creó el Fideicomiso Fondo Nacional de Infraestructura (FONADIN). Asimismo, el Presidente instruyó a que el PROTRAM fuera ejecutado en el contexto del FONADIN, lo cual fue oficializado el 16 de diciembre de 2008, con la autorización del comité técnico del fondo.
• Ese día se constituyó el Grupo de Trabajo Consultivo (GTC) para la toma de decisiones colegiada del programa.
II. Diseño funcional del PROTRAM
• En la definición del PROTRAM, el Gobierno de México contó con la colaboración del Banco Mundial (BM). El trabajo fue realizado entre los meses de Enero y Junio de 2008.
• Se desarrollaron los Lineamientos y la Guía para la presentación y evaluación de proyectos de transporte para la ejecución del PROTRAM, se estimó el potencial de proyectos elegibles con base en los resultados de los multicitados proyectos previos y se definió la orientación estratégica para el diseño e implementación de un programa de esta naturaleza; asimismo, se desarrolló el reglamento y la organización para su efectiva implantación.
III. Proceso de toma de decisiones
• El GTC estableció un proceso técnico administrativo para el otorgamiento de los apoyos, el cual abarca cinco etapas: 1)Identificación de proyectos 2)Preparación para la evaluación de la solicitud 3)Evaluación y autorización del apoyo 4) Implantación y convenio de licitación y cierre, y 5)Seguimiento y monitoreo de resultados.
IV. Asistencia técnica contínua a la Coordinación del PROTRAM dese el arranque del programa.
V. Avances
• El PROTRAM ha autorizado apoyos por $5,153 millones de pesos para la ejecución de 11 proyectos (2 tipo metro y 9 tipo BRT), en los estados de Nuevo León, Jalisco, Chihuahua, Baja California, Puebla, Estado de México, Guerrero e Hidalgo.
• La inversión total de estos proyectos asciende a los $19,510 MDP.
• Se incrementó el número de causantes fiscales,
• Se amplió la capacidad instalada de las armadoras del país, se fomentó la consultoría e ingeniería y el impulso la industria local, facilitó la participación de la banca comercial.
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5. Who implemented the initiative and what is the size of the population affected by this initiative?
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El diseño del PROTRAM siguió un curso muy concreto en el que hubo intervenciones muy específicas.
• PRESIDENCIA: Instituyó el PROTRAM por decreto.
• Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP): Definió los lineamientos económicos para la creación del programa.
• BM: Lideró los trabajos para la definición del programa y financia al PTTU.
• BANOBRAS: Gestionó el crédito ante el BM para el financiamiento del PTTU, el cual se ejecuta en el contexto del PROTRAM.
El esquema organizacional del programa fue concebido para la actuación mancomunada diferentes instancias:
• Fondo Nacional de Infraestructura (FONADIN): Es el órgano fiduciario constituido por decreto presidencial, responsabilizado de la instrumentación del PROTRAM.
• FONADIN-Unidad de Negocios: Determina la Factibilidad Económica-Financiera de los proyectos.
• FONADIN-Coordinación del PROTRAM: Actuación con las autoridades locales y federales en desarrollo de sistemas de transporte público eficientes, seguros, confiables y accesibles.
• FONADIN-Comité Técnico Presidido por SHCP: Máxima instancia de decisión del FONADIN.
• FONADIN-Subcomité de Evaluación y Financiamiento: Recomienda al Comité Técnico la aprobación de los proyectos.
• FONADIN Unidad de proyectos: Da seguimiento a la ejecución de los proyectos financiados por PROTRAM.
• SHCP- Unidad de crédito público: Análisis y estructuración financiera con apoyo de FONADIN.
• SHCP-Unidad de Crédito Público: Análisis y estructuración financiera con apoyos de FONADIN.
• SHCP Unidad de Inversiones (UI): Revisión del análisis costo beneficio y registro del proyecto en Cartera.
• Grupo de Trabajo Consultivo (GTC): Constituido multisectorialmente para evaluar solicitudes. Da elegibilidad técnica, financiera, ambiental y social de los proyectos
• Secretaría de Comunicaciones y Transporte (SCT): Validación de factibilidad técnica y registro ante UI de SHCP. Funge como Coordinador Técnico Sectorial del PROTRAM.
• Estados y municipios: Promotores y desarrolladores de proyectos.
• Consultores: Dan acompañamiento técnico a promotores de proyectos.
• CTS-EMBARQ México: Asistencia técnica para la revisión de proyectos.
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6. How was the strategy implemented and what resources were mobilized?
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El FONADIN, es el órgano fiduciario responsabilizado de la instrumentación del PROTRAM, por lo que destina parte de sus recursos al apoyo en las etapas de planeación, diseño y construcción de los proyectos de transporte que se desarrollan mediante esquemas de asociaciones público-privadas en el contexto del programa.
FONADIN se constituyó con los recursos provenientes del Fideicomiso de Apoyo al Rescate de Autopistas Concesionadas (FARAC) y del Fondo de Inversión en Infraestructura (FINFRA). En total, los recursos del Fondo sumaron en un principio $40 mil millones.
Los recursos del FONADIN provienen del erario público y no implican costos financieros por su disposición.
Adicionalmente, BANOBRAS suscribió en julio de 2010, con el Banco Mundial, contratos de préstamos por $350 millones de dólares para el “Proyecto para la Transformación del Transporte Urbano” (PTTU) 2010-2017, mediante el cual BANOBRAS otorgará créditos en condiciones muy atractivas a gobiernos locales y concesionarios para financiar proyecto de transporte público (infraestructura y equipo) que propicien el desarrollo de las ciudades se encamine hacia un crecimiento bajo en emisiones de carbono.
Así mismo, se acordó que para que los proyectos sean elegibles de Apoyo No Recuperables del FONADIN al igual que créditos del PTTU deberán cumplir con el Marco de Salvaguardas Ambientales y Sociales (MASTU) acordado con el Banco Mundial, el cual se adoptó como parte de los lineamientos del PROTRAM en la sesión del Comité Técnico del 14 de mayo de 2010.
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7. Who were the stakeholders involved in the design of the initiative and in its implementation?
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• Mediante el programa se ha logrado orientar la incipiente política nacional de movilidad urbana hacia la definición integral de los esquemas de transporte público en los municipios, articulados en torno a la implantación de sistemas de transporte masivo.
La Coordinación del PROTRAM participa activamente en la celebración y seguimiento de acuerdos entre los tomadores de decisión de los proyectos, mediando entre autoridades del ámbito metropolitano, estatal, municipal y nacional con injerencia en el transporte urbano, con lo que se ha combatido así la fragmentación institucional que históricamente ha entorpecido la consecución de resultados integrales.
• La intervención del gobierno federal con apoyos financieros de bajo o nulo costo para los promotores, potencia los alcances de las iniciativas locales o inclusive vuelve factible proyectos que sin los recursos de PROTRAM no se habrían podido instrumentar, toda vez que el transporte urbano por lo general no genera suficientes fondos para financiar la operación, mantenimiento y expansión de los sistemas de transporte.
• PROTRAM promueve el fortalecimiento institucional de autoridades locales para planeación, regulación y administración de sistemas integrados de transporte público:
o Brinda asistencia técnica para el desarrollo de Planes de Movilidad Urbana Sustentable.
o Apoya financieramente sólo a aquellas iniciativas de transporte masivo estén oficialmente vinculadas con instrumentos de planeación en desarrollo urbano, movilidad y medio ambiente, evitando así la implantación espontánea de medidas con resultados parciales o sesgados a un sector de la población.
o Condiciona los apoyos a la mejora organizacional y normativa en los en estados y municipios que haga posible la inserción ordenada de los nuevos sistemas de transporte masivo y garantice sostenibilidad.
• Se promueve la consolidación de empresas de transporte público y su profesionalización en las ciudades intervenidas por PROTRAM, con lo que facilita la evolución del sector hacia un esquema de negocios más rentable como principal incentivo para la mejora continua de la calidad en el servicio de transporte público.
• El programa apoya el desarrollo e implantación de proyectos de transporte que articulen la transformación de los sistema de transporte público convencional que resulten en:
o Una óptima gestión de la demanda
o La integración efectiva entre diferentes modos de transporte
o El uso racional Infraestructura vial
o El equipamiento con vehículos eficientes menos contaminantes
o La automatización de la operación y los sistemas de cobro
• PROTRAM convoca contínuamente la participación de la sociedad civil en la planeación de proyectos
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8. What were the most successful outputs and why was the initiative effective?
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El PROTRAM está en permanente implantacion y su proceso de toma de decisiones, establecido en sus lineamientos, plantea un contínuo monitoreo y auditoría de las actividades.
1. La presentación de solicitudes está estandarizada: Los promotores deberán desarrollar sus iniciativas considerando un conjunto Condiciones de Elegibilidad que enmarcan las cualidades y atributos mínimos con que los proyectos deben contar.
2. Evaluación del GTC: Analiza la factibilidad técnica, la consistencia con las políticas y planes de desarrollo urbano, la rentabilidad Social, la estructuración y viabilidad financiera, así como del marco jurídico y organización institucional. El GTC emite recomendaciones correspondientes para las instancias de decisión correspondientes del FONADIN.
3. Registro del Proyecto ante la SHCP-Unidad de Inversiones: Se evalúa la rentabilidad social del proyecto, para tal efecto se revisa el Análisis Costo y Beneficio del Proyecto por conducto de la SCT, previa revisión y opinión favorable del GTC.
4. Evaluación y Autorización del Subcomité de Evaluación y Financiamiento y del Comité Técnico del FONDO: Se evalúan y autorizan los Apoyos en cada uno de los Proyectos, conforme a las Reglas de Operación.
i. La Unidad de Negocios del Fiduciario integra el expediente con la documentación completa.
ii. La Unidad de Negocios del Fiduciario evalúa las solicitudes, previa aprobación del GTC y verificación del cumplimiento con las condiciones de elegibilidad establecidas en los Lineamientos y Reglas de Operación.
iii. Los proyectos no aprobados son ajustados por el promotor para su posterior evaluación.
iv. Se firmará el Convenio de Apoyo para Inversión del Proyecto, y se procederá a la disposición de los recursos para la ejecución del Proyecto, una vez cumplidas las autorizaciones de las fases previas.
5. Ejecución de inversiones en Proyectos de Infraestructura de Transporte Masivo: el FONADIN, otorga los Apoyos No Recuperables y Apoyos Recuperables y los promotores adjudican los contratos por licitación pública, con la normatividad local y federal aplicable.
i. La Coordinadora Sectorial y FONADIN revisan el proceso.
ii. Se constituye un contrato de fideicomiso de administración y fuente de pago para el desembolso de los Apoyos.
iii. Se celebrará un convenio de apoyo financiero entre las partes, que reflejará el tipo, condiciones y características del apoyo y de la inversión y aportación complementaria para la integración total del proyecto.
6. Seguimiento de la realización de las Inversiones después del primer desembolso es retomada por la Unidad de Proyecto de FONADIN, hasta la puesta en operación y mantenimiento del proyecto.
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9. What were the main obstacles encountered and how were they overcome?
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En el caso de México, en ausencia de una política de movilidad urbana consolidada, completar iniciativas de mediano y largo alcance en los que concurran los diferentes órdenes de gobierno con la participación de la iniciativa privada, compatibilizando el corto periodo de la gestión pública municipal y estatal con los plazos mediano y largo de las obras o servicios requeridos, ha sido uno de los grandes retos a enfrentar.
En estas circunstancias, las dificultades para cubrir los costos para la construcción, mantenimiento y operación de infraestructura para la movilidad urbana en las ciudades se habían vuelto insostenibles.
El esquema de operación de FONADIN en el que se enmarca el PROTRAM está fundado en la consolidación de Asociaciones Público Privadas que ofrece los estados y ayuntamientos un nuevo horizonte de ejecución de planes de infraestructura o de servicios públicos (más allá de los 3 o 6 años que dura una administración municipal o estatal, respectivamente), con lo que se contribuye a:
• Propiciar la participación coordinada entre autoridades de los todos los niveles de gobierno en proyectos de largo plazo
• Abrir espacios participación para la iniciativa privada al amparo de un marco normativo que brinda garantías de sostenibilidad en el tiempo
• Incrementar los montos de inversión
• Lograr un equilibrio en inversiones de gran cuantía
• Aumentar la eficiencia y productividad de servicios
• Adecuar la distribución y administración de riesgos
• Optimizar la operación y mantenimiento de sistemas de transporte publico
El PROTRAM aprovecha las ventajas de la normatividad en APP, vigente en favor de los municipios al proveer servicios en los mejores términos y condiciones, con menores costos, y de forma más eficiente.
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