Oficiales de Protección a la Infancia / OPIs
Instituto Nacional de Migración

A. Problem Analysis

 1. What was the problem before the implementation of the initiative?
En los últimos años, ha sido cada vez mayor la cantidad de mexicanos y extranjeros que se desplazan hacia Estados Unidos, incluyendo entre ellos un número considerable de menores de edad viajando acompañados o sin acompañar, siendo estos últimos más vulnerables debido a factores de riesgo asociados con adversidades climatológicas, resistencia física propia de las niñas, niños o adolescentes, separación familiar, entre otros que ocasionan una situación de indefensión y por tanto de vulnerabilidad. Algunos de estos menores viajaban con familiares, pero en ocasiones, viajaban con gente que conocían días antes de intentar cruzar la frontera, o en algunos otros casos lo hacían sin ir acompañados de una persona adulta, volviéndolos de esta manera más propensos a sufrir daños en su bienestar físico y psicológico. A pesar de esta vulnerabilidad, la perspectiva sobre la niñez migrante no contaba con un enfoque diferenciado de atención en el cual se privilegiara ante todo su interés superior, sino hasta que este concepto fue impulsado por organismos internacionales, específicamente el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF, por sus siglas en inglés). En el caso de México, anteriormente, el personal operativo del Instituto Nacional de Migración (INM) desempeñaba las funciones de protección, ayuda y colaboración para todas las personas migrantes mexicanas y extranjeras, incluidos los menores de edad, en ocasiones teniendo que realizar acciones fuera de sus funciones. Ante esta situación se pensó en crear una figura institucional que pudiera llevar a cabo la protección integral para los niños, niñas y adolescentes migrantes mexicanos y extranjeros, particularmente durante su proceso de repatriación.

B. Strategic Approach

 2. What was the solution?
Ante la problemática de la ausencia de una protección diferenciada para la niñez migrante, el día 30 de marzo de 2007, se instaló la Mesa de Diálogo Interinstitucional sobre Niños, Niñas y Adolescentes no Acompañados y Mujeres Migrantes, con el objetivo primordial de diseñar acciones concretas para atender esta situación. En dicho mecanismo participan dependencias e instituciones mexicanas como el INM, el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (SNDIF) y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), junto con organismos internacionales como UNICEF, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), entre otros. En el marco de esta Mesa de Diálogo se creó el “Modelo de Protección de los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes Migrantes y Repatriados”, por medio del cual se instauró la figura del “Oficial de Protección a la Infancia” (OPI), el cual corresponde a un Agente Federal de Migración con la misión y capacidad de brindar y asegurar la protección y atención de los niños, niñas y adolescentes migrantes no acompañados (NNAs), brindándoles asistencia durante todo el proceso migratorio. Actualmente los OPIs están distribuidos en las 32 Delegaciones que tiene el INM en el interior de la República, y en el Distrito Federal. Las principales funciones de los OPIs son: Salvaguardar: la integridad física y psicológica de los niños, niñas y adolescentes migrantes mexicanos y extranjeros no acompañados. Identificar: Las necesidades inmediatas y vigilar que se les brinden a los niños, niñas y adolescentes los servicios básicos de salud, alimento, vestido y descanso. Facilitar: Al niño, niña o adolescente el contacto con sus familiares a través de llamadas telefónicas gratuitas. Mantener Informado: Al niño, niña o adolescente sobre su situación migratoria, utilizando un lenguaje amable y de acuerdo a su edad. De esta forma se atiende a esta parte de la población migrante vulnerable, pues los OPIs estarán a cargo de recibir a los menores de edad desde el inicio de su repatriación hasta que son entregados a su familia o a la autoridad correspondiente en su país de origen. El grupo beneficiario es precisamente el de los menores de edad migrantes que viajan no acompañados. La Ley de Migración, en su Artículo 112 señala los siguientes momentos en la atención a las NNAs: estancia, información y resolución. - La estancia, se refiere a la canalización de los NNAs al Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia, a los Sistemas Estatales DIF o del Distrito Federal, o en su defecto, por circunstancias excepcionales, el alojamiento en una Estación Migratoria dando aviso a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y las Comisiones Estatales de Derechos Humanos, a efecto de que coadyuven en la garantía y protección de sus derechos. - La información, se refiere a la obligación que el Instituto Nacional de Migración tiene de comunicarle a la niña, niño y adolescente el motivo de su presentación, sus derechos y los servicios a los que tiene acceso. - En lo que se refiere a la resolución, se trata sobre el procedimiento de retorno asistido dependiendo si la niña, niño y adolescente es extranjero o nacional.

 3. How did the initiative solve the problem and improve people’s lives?
Los OPIs son una figura creada ad-hoc para las y los menores migrantes, independientemente de su nacionalidad o situación migratoria. Este modelo es considerado una práctica exitosa a nivel regional e incluso mundial; prueba de ello es que ya fue replicado en cuatro países de Centroamérica (Honduras, El Salvador, Guatemala y Nicaragua), a quienes se les ha capacitado para que sean ellos quienes repliquen e implementen este modelo en sus propios países. Actualmente, México es el único país que cuenta e implementa dentro de su territorio un modelo de atención especializado cuyos resultados son palpables, generando de esta manera, motivación e interés para seguir fortaleciendo y mejorando el modelo. Para continuar siendo un modelo innovador, se están renovando las capacitaciones de los OPIS de manera que se incorporen conocimientos especializados para la atención de más grupos de migrantes en situación de vulnerabilidad como mujeres, mujeres embarazadas, adultos mayores, personas con discapacidad, indígenas, víctimas o testigos de delitos graves cometidos en territorio nacional, entre otros.

C. Execution and Implementation

 4. In which ways is the initiative creative and innovative?
El 30 de marzo de 2007 fue creada la Mesa de Diálogo antes mencionada junto con el principal actor en este caso que fue el SNDIF, quien es la instancia rectora de esta Mesa de Diálogo. El SNDIF también acopló el modelo a las necesidades requeridas y principalmente a la atención integral de los menores de edad. Una vez que se llevó a cabo el curso de capacitación de la primera generación de OPIs, los días 7 y 8 de diciembre de 2009 y se concretó el acuerdo entre todas las partes involucradas, comenzó a implementarse a principios de 2010 este instrumento en las 32 Delegaciones del INM, dando comienzo a la aplicación de este proyecto de atención integral para todos los menores de edad que se encontraban en situación de vulnerabilidad. Actualmente existen 465 Oficiales de Protección a la Infancia en toda la República Mexicana. Este modelo de protección a los menores de edad migrantes se ha dado en diversas etapas y se ha perfeccionado con el tiempo. Actualmente existen 7 generaciones de OPIs debidamente capacitadas y periódicamente se actualizan tomando cursos en temas como: • Derechos Humanos • Derechos de los niños, niñas y adolescentes • Alfabetización emocional • Consejos para comunicación de manera efectiva con niños, niñas y adolescentes migrantes • Protección Internacional (Asilo y Refugio) • No discriminación • Atención en crisis, violencia, maltrato y abuso, trata y tráfico de personas; entre otros temas. El 29 de noviembre de 2012 se emitieron los Lineamientos de Protección al Migrante del Instituto Nacional de Migración, cuyo Título segundo incorpora la protección a los NNAs migrantes no acompañados mexicanos y extranjeros, indicando la detección y atención de necesidades básicas e inmediatas, información sobre sus derechos y la necesidad de proteger su integridad física y psicológica, canalización al SNDIF y el retorno asistido cuando sea de nacionalidad mexicana, así como de su repatriación en el caso de los extranjeros. Para profundizar la colaboración institucional en beneficio de la niñez migrante, el INM ha suscrito Convenios de Colaboración a nivel nacional, entre los que destacan: • Convenio General de Colaboración entre el INM y el SNDIF, vigencia indefinida (firmado el 11 de junio de 2007). • En el marco de dicha colaboración interinstitucional, el SNDIF inició la instalación de los módulos de atención para NNA migrantes y repatriados. Las acciones que se realizan en los módulos son las siguientes: 1) valoración social y psicológica; 2) se proporciona alimento y vestido; 3) revisión de su situación jurídica y 4) localización de su familia (si no se localiza a los familiares en ese mismo día, se canaliza a la Red de Albergues). • Se encuentran en operación los siguientes módulos en la Frontera Norte: Tijuana, Mexicali, San Luis Río Colorado, Agua Prieta, Nogales, Ciudad Juárez, Nuevo Laredo, Piedras Negras, Acuña y Reynosa. Esta cooperación se da en el marco del Convenio General de Colaboración. • Asimismo, se han suscrito Convenios Específicos de Colaboración entre el INM y los DIF estatales, para la instalación de módulos de atención para los NNA migrantes extranjeros no acompañados en la Frontera Sur, en espacios compartidos en las estaciones migratorias en: Tapachula, Chiapas; Tenosique, Tabasco; Acayucan, Veracruz; y La Ventosa, Oaxaca. Todos los módulos son operados por el DIF.

 5. Who implemented the initiative and what is the size of the population affected by this initiative?
Como se había explicado anteriormente, en el diseño de este proyecto participaron las instituciones de la Mesa de Diálogo, quienes se dieron a la tarea de aportar una propuesta para la aplicación y desarrollo de lineamientos centrado específicamente en el tema de niños, niñas y adolescentes migrantes que viajan no acompañados. Dichas instituciones fueron el INM, SNDIF, CNDH, UNICEF, ACNUR y OIM. Para el caso de los NNAs extranjeros, el INM a través de los OPIs, está a cargo de las siguientes funciones, con fundamento en el Reglamento de la Ley de Migración: 1. Entrevistar al NNA, con el propósito de verificar si ingresó a territorio nacional no acompañado. 2. Informar a los NNA sobre sus derechos, en un lenguaje adecuado. 3. En caso de no detectarse ninguna necesidad que requiera la atención médica inmediata, dirigirlo a la estación migratoria más cercana. 4. Informar al NNA de manera adecuada a su edad, el derecho que tiene a solicitar la condición de refugiado y fungir como acompañante, de ser el caso. 5. Fungirá como acompañante en todo el procedimiento. 6. Finalmente, si se define el retorno del NNA migrante sin acompañar, el OPI deberá acompañarle hasta su país de origen y procurando cerciorarse de que la institución de protección a la infancia se encuentre presente al momento de su arribo De igual importancia dentro del artículo 29 de la Ley de Migración están estipuladas las responsabilidades del SNDIF, los Sistemas Estatales DIF y al Distrito Federal: 1. Proporcionar asistencia social para la atención de NNAs. 2. Otorgar facilidades de estancia y garantizar la protección de los NNAs en tanto el INM resuelva su situación migratoria. 3. Coadyuvar con el INM en la implementación de acciones que permitan brindar una atención adecuada a los migrantes que enfrentan situaciones de mayor vulnerabilidad. El SNDIF desarrolló el perfil con que deben contar los OPIs para desarrollar sus funciones, orientado a la vocación de servicio.
 6. How was the strategy implemented and what resources were mobilized?
En lo que se refiere a la asignación de recursos humanos en este modelo, se creó con personal que ya estaba trabajando en las Delegaciones Federales del INM, como agentes federales y personal operativo que venía desempeñando funciones administrativas y operativas. El personal que mostró vocación e interés de integrase a este nuevo equipo de trabajo, fue entrevistado para ver sus aptitudes, y posteriormente se seleccionó a los que mostraron esta actitud y se les capacitó para que pudieran desempeñar sus funciones como OPIs. En lo que se refiere a los recursos técnicos y financieros que se aportaron para llevar a cabo este modelo, son los que fueron canalizados por el INM en los cursos de capacitación y actualización. Esto lo cubre en su totalidad el Instituto Nacional de Migración con su mismo presupuesto, salvo el contenido de las capacitaciones, que es asumido por cada una de las instituciones participantes. Se colabora con la Cruz Roja Mexicana, I.A.P. a través de la obtención de servicios médicos hospitalarios y de emergencia. Lo anterior, como resultado del Convenio General de Concertación de Acciones con el INM. Por otra parte, NEXTEL Fundación otorga gratuitamente 19 líneas telefónicas desde 2008 para la comunicación con sus familias, de los menores migrantes extranjeros alojados en Estaciones Migratorias.

 7. Who were the stakeholders involved in the design of the initiative and in its implementation?
Uno de los resultados sumamente positivo a nivel regional es el interés de países como Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua por replicar este modelo a través de sus autoridades migratorias ya que consideraran contiene un enfoque que apoya a la población vulnerable como lo son niños, niñas y adolescentes migrantes no acompañados. Este modelo de atención no representa una inversión económica considerable del presupuesto del INM ya que, como se explicó anteriormente, se crea del mismo esquema de la plantilla laboral con la que cuenta el INM y únicamente se selecciona a personal con vocación y aptitudes de colaboración para formar un equipo de trabajo eficiente y que reúna el perfil requerido en esta área laboral. Estadísticamente, la figura institucional de los OPIs ha superado las expectativas planteadas ya que atiende a un número considerablemente alto de niños, niñas y adolescentes migrantes mexicanos y extranjeros que viajan no acompañados, evitando dejarles a la deriva y sin ningún tipo de atención y orientación, reciben esta importante ayuda en términos generales que les permite encontrase en un plano diferente en donde cuentan con una protección integral cubriendo las necesidades básicas. Los menores de edad mexicanos que han sido repatriados de Estados Unidos a este país arrojan las siguientes cifras: Año Total No acompañados 2008 34,083 18,192 2009 26,016 15,583 2010 20,438 13,705 2011 15,524 11,519 2012 17,129 13,589 2013 16,971 14,078 2014 11,202 9,399 (ene-sep) En el caso de los extranjeros menores de edad que han sido devueltos arrojan las siguientes cifras: Año Total No acomp. Centroamericanos No acomp. 2008 6,410 4,570 6,391 4,555 2009 4,113 1,991 4,011 1,958 2010 4,850 2,869 4,637 2,754 2011 4,129 2,801 4,015 2,737 2012 5,966 4,009 5,858 3,947 2013 8,350 5,477 8,221 5,412 2014 13,620 6,229 13,514 6,176 (ene-sep)

 8. What were the most successful outputs and why was the initiative effective?
El INM cuenta con un área encargada de coordinar el funcionamiento y desempeño de los OPIs, específicamente la Dirección General de Protección al Migrante y Vinculación, entre cuyas funciones destacan las siguientes: 1. Organizar y dar seguimiento a los acuerdos que se tiene con todas las instituciones. 2. Mantener actualizada la base de datos de dependencias u organizaciones que colaboran con los OPIs. 3. Analizar la información estadística para contribuir a la toma estratégica de decisiones y al impulso de políticas públicas en beneficio de la población migrante. 4. Organizar las reuniones de coordinación, capacitación e información de OPIs. 5. Brindar herramientas y materiales de mejora para el desempeño de los OPIs. La Dirección General de Tecnologías de la Información y Comunicaciones del INM modificó los sistemas de registro ya existentes, como el Sistema de Control de Aseguramientos y Traslados en Estaciones Migratorias (SICATEAM) y Sistema Integral de Operación Migratoria (SIOM), con el objetivo de registrar las estadísticas de niños, niñas y adolescentes migrantes que viajan con o sin compañía. En ambos sistemas se refleja el flujo migratorio, el registro y el control de esta parte de la población vulnerable y estadísticamente genera cifras en cuestión de atención y desahogo de todos y cada uno de los casos registrados. De esta forma se registra información que puede ser útil para supervisar, analizar y evaluar el funcionamiento de los OPIs, tal como el número de menores de edad que se atendieron, cómo fue esta atención, a dónde los canalizaron y si continúan bajo la custodia de los OPIs o se concluyó satisfactoriamente dicho proceso. Este módulo simplifica mucho el trabajo, permitiendo a los OPIs enviar a las oficinas centrales sus reportes sobre los casos asistidos de un NNA y para concentrar, procesar la información. Finalmente, se genera una estadística que arroja resultados y cifras de atención a los niños, niñas y adolescentes migrantes atendidos.

 9. What were the main obstacles encountered and how were they overcome?
Durante estos años de implementación se ha mostrado tener un modelo muy bien aceptado institucionalmente. Si bien se ha explicado que no eroga una cantidad representativa de recursos, se puede decir que el hecho de que no se le haya reconocido como un programa con presupuesto propio asignado representa un obstáculo para su operación. En ocasiones las capacitaciones se reprograman por la ausencia de recursos. Otra consecuencia es que los OPIs tienen funciones asignadas adicionales y diferentes a las de protección a la infancia. Para resolver estos obstáculos, se está gestionando por crear una partida presupuestal dirigida específicamente para el fortalecimiento de este modelo y logre su consolidación como un programa.

D. Impact and Sustainability

 10. What were the key benefits resulting from this initiative?
Cuando algún niño, niña o adolescente migrante no acompañado se encuentra bajo la protección del INM, los OPIs garantizarán el respeto a los derechos humanos y se procederá a canalizar de manera inmediata al NNA al SNDIF, a los Sistemas Estatales DIF y del Distrito Federal, con el objeto de privilegiar su estancia en lugares en donde se les proporcione la atención adecuada, mientras se resuelve su situación migratoria y dará aviso al Consulado de su país en caso de que el menor de edad sea extranjero. Se busca privilegiar en todo caso el interés superior del menor. El contenido de las capacitaciones que reciben los OPIS se ha enfocado a la atención de grupos vulnerables, a fin de sensibilizarles, para que brinden una atención más adecuada hacia los migrantes. Desde su implementación en 2010 hasta agosto de 2014, se ha beneficiado a un total de 80,532 menores mexicanos, de los cuales 60,081 eran no acompañados. En el mismo periodo, se atendió a 37,854 menores extranjeros, de los cuales 23,585 eran no acompañados. De ellos, destaca la proporción de centroamericanos, que constituyen el 98% del total (37,114) y el mismo 98% de los no acompañados (23,188). Con esto se explica que los principales beneficiados con este modelo de OPIs son los menores de edad tanto mexicanos como extranjeros que viajan no acompañados.

 11. Did the initiative improve integrity and/or accountability in public service? (If applicable)
Hablando en términos financieros como mencionamos anteriormente en este mismo escrito, este modelo no ha representado una inversión financiera significativa; considerando que el INM ha hecho esfuerzos por maximizar los recursos existentes, se asignó personal con vocación y capacidad que pudiera desempeñar las funciones como Oficial de Protección a la Infancia, sin que este servidor público tuviera un incremento salarial o alguna ayuda económica que le permitiera contar con mayores ingresos. Únicamente porta un uniforme específico que lo distingue de los demás compañeros que laboran en su misma área de trabajo. En este sentido, la inversión se ha enfocado en este cuerpo especializado de oficiales a través de los cursos de certificación, capacitación y actualización, mismos que han sido cubiertos por el mismo Instituto Nacional de Migración, cubriendo hospedaje, alimentación e instalaciones en los lapsos que duran dichos cursos los cuales no son mayores a dos semanas. Como ya se mencionó anteriormente este modelo se ha intentado replicar en otros países Centroamericanos que también tienen retos en la gestión de la migración de sus connacionales. Si bien la aplicación del modelo es sostenible, para que éste se consolide en el mediano plazo, deberá contemplar un presupuesto asignado para realizar todas sus funciones adecuadamente. Otro cambio sugerido es mejorar el ámbito regulatorio en que se basan los OPIs, por ejemplo, adoptando un Manual de Procedimientos específico en donde se instruyan las funciones y respuestas para cada caso. Se ha elaborado una propuesta de Manual Operativo que tiene como objetivo dotar al personal de Oficinas Centrales, Oficiales de Protección a la Infancia y Delegados Federales, fijando los lineamientos, bases y ejes de acción a fin de estandarizar las actividades que se llevan a cabo en el marco de Protección a los migrantes en condiciones de vulnerabilidad. La propuesta se encuentra en proceso de aprobación por las instancias correspondientes.

 12. Were special measures put in place to ensure that the initiative benefits women and girls and improves the situation of the poorest and most vulnerable? (If applicable)
El INM tiene el objetivo de fortalecer e incrementar el nivel de especialización de los OPIs, perfeccionando el sistema de atención, protección y apoyo. El modelo de los OPIs ha creado un buen precedente, ya que es exclusivo del Instituto Nacional de Migración y fue creado en un momento de gran interés del Gobierno de México para brindar atención a esta parte de la población migrante, considerando que requería una mayor atención ante la situación en la que se encontraba en el panorama internacional y el lugar preponderante que toma en el ámbito de necesidades y apoyo a esta población tan vulnerable. Se ha fortalecido la atención, la protección y la imagen del INM no sólo a nivel nacional sino también a nivel internacional ya que al ser los Oficiales de Protección a la Infancia son quienes intervienen en todo este proceso migratorio, realizan sus funciones y dan atención integral a los NNAs mexicanos y extranjeros en riesgo de vulnerabilidad, generan una imagen positiva a todo el cuerpo de oficiales migratorios que desempeñan sus funciones propiamente. No podemos olvidar que anteriormente, aun cuando se brindaba el servicio a los nacionales o extranjeros, no se contaba con un grupo especializado en realizar estas funciones que permitiera diferenciar a este grupo de personas con mayor vulnerabilidad de los demás grupos de migrantes. Se observa que el perfil diseñado por el SNDIF es adecuado; sin embargo, de acuerdo al contexto migratorio conforme pasa el tiempo, es preciso actualizar el contenido para atender nuevos retos. Por ejemplo, las cifras de atención han crecido desde 2010 y más aún desde 2012, llegando a cifras récord en 2014, que constituyó un reto para el INM. El diseño de este modelo es un caso de éxito, ya que de inicio contó con una estructura definida y responsabilidades para cada instancia gubernamental, producto de la colaboración y voluntad interinstitucional de los actores mexicanos e internacionales que concibieron e impulsaron la iniciativa. En este sentido, se recomienda al Instituto continuar con las alianzas existentes y crear nuevos vínculos para el mejoramiento de las condiciones de las personas que están bajo su protección. Recientemente, se concluyó que hacía falta la figura de un Coordinador de OPIs a nivel estatal que periódicamente solicite informes sobre el desempeño de sus compañeros y el número de casos que atienden para mejorar el servicio. Dicha figura se encuentra en proceso de creación.

Contact Information

Institution Name:   Instituto Nacional de Migración
Institution Type:   Government Agency  
Contact Person:   Ana del Carmen Licenko Saval
Title:   Maestra  
Telephone/ Fax:   (55) 5387-2400 Ext. 18622
Institution's / Project's Website:  
E-mail:   sgrego@inami.gob.mx  
Address:   Homero 1832
Postal Code:   11510
City:   México
State/Province:   Miguel Hidalgo
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