| 4. In which ways is the initiative creative and innovative?
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La implementación del nuevo modelo de gestión se basó en una estrategia de implementación progresiva y de carácter plurianual (a medio plazo), con la fijación de fechas límite para la consecución de diferentes etapas y logros, con una clara imputación de las correspondientes responsabilidades y con la referencia clara de lograr una primera implementación efectiva a lo largo del año 2013, siendo el año 2014 un año para la consolidación y mejora del modelo implementado.
Es necesario hacer hincapié en el hecho que, a parte de la propia programación en la implementación técnica y operativa del modelo, la estrategia de la gestión del cambio ha supuesto uno de los ámbitos más destacados, comprendiendo múltiples actuaciones de comunicación, consenso y formación de tanto el ámbito técnico y directivo, como del ámbito de los cargos electos (Gobierno de la ciudad), principalmente entre los años 2012 y 2014.
La estrategia y cronología de implementación del modelo tiene una visión plurianual, donde se pueden diferenciar las siguientes etapas y las correspondientes acciones/logros:
2011 (septiembre - …) (inicio) : Definición y conceptualización:
o Definición del modelo de Pacto entre la Política y la Gestión y de sus herramientas (diseño e interrelaciones).
o Concreción de los objetivos financieros clave a lograr durante todo el mandato y que deben regir la política macro-financiera/presupuestaria.
o Aprobación de dos medidas de gobierno claves:
Pago a proveedores en 30 días desde la recepción de la factura (rediseño de procesos internos del sistema de pagos).
Presupuestación orientada según el Sistema Europeo de Cuentas (SEC) (contabilidad nacional) (integración de elementos SEC en la contabilidad presupuestaria e integración de ajustes contables (introducción de mejoras y automatizaciones en los sistemas contables)).
2012 : Desarrollo:
o Elaboración i aprobación del Marco Estratégico 2012-2015 del Ayuntamiento de Barcelona (proceso integrado entre equipo político y directivo, incluyendo un proceso de participación pública).
o Desarrollo conceptual y técnico del Presupuesto Ejecutivo:
Diseño de un nuevo proceso de elaboración del presupuesto (análisis de debilidades actuales, recomendaciones y mejores prácticas y concreción del nuevo modelo) (realización de pruebas piloto en algunos departamentos).
Remodelación de estructuras presupuestarias programáticas para facilitar el encaje i vinculación con los objetivos del Marco Estratégico (con la participación activa de todos los departamentos).
Concreción del diseño del sistema de vinculación y documentación de los programas de gasto con la realización de metas y obtención de resultados.
o Desarrollo conceptual y técnico del sistema de contabilidad de costes:
Concreción del modelo por actividades.
Diseño del árbol de actividades y tareas del sistema (con la colaboración activa de todos los departamentos).
o Conceptualización y desarrollo de nueva documentación presupuestaria y de la web de transparencia financiera y de gestión:
Webs específicas del presupuesto anual, con la inclusión de nueva y mejorada documentación.
Web de transparencia financiera y de gestión (enmarcada dentro del proyecto de Gobierno Abierto del Ayuntamiento).
2013 : Primera implementación:
o Balance del año 2012 del Marco Estratégico (performance reporting).
o Elaboración del presupuesto 2014 según el sistema de Presupuesto Ejecutivo (1ª implementación).
o Desarrollo e implementación del sistema de contabilidad de costes.
o Nueva documentación presupuestaria y fin del desarrollo de las webs de transparencia y de gestión financiera.
2014 - … : Implementación consolidada:
o Balance del año 2013 del Marco Estratégico (performance reporting).
o Elaboración del presupuesto 2015 según el sistema de presupuesto Ejecutivo (implementación consolidada y ampliada).
o Implementación efectiva del sistema de contabilidad de costes (cálculo de costes del año 2013).
o Nueva documentación presupuestaria y webs de transparencia y de gestión financiera disponibles y evolucionadas.
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| 5. Who implemented the initiative and what is the size of the population affected by this initiative?
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En el diseño, desarrollo e implementación de las diferentes etapas y acciones que comprenden la implementación del modelo de “Pacto entre la Política y la Gestión” se involucraron y contribuyeron un elevado número de personas, tanto relativas al Ayuntamiento de Barcelona, como externas a este.
En la organización del Ayuntamiento de Barcelona, tomaron especialmente relevancia en relación al impulso y liderazgo de la iniciativa la Gerencia Municipal (desarrollo del Marco Estratégico, coordinación del monitoreo y evaluación estratégica y operativa), la Gerencia de Economía, Empresa y Ocupación (desarrollo e implementación del concepto del modelo de “Pacto entre la Política y la Gestión”, del Presupuesto Ejecutivo, de la orientación presupuestaria en términos SEC, del cumplimiento del compromiso de pago a proveedores en 30 días y de la mejora de la transparencia financiera y de gestión) y el Instituto Municipal de Informática (desarrollo de tecnología para la implementación de nuevas y mejoradas herramientas). Para el correcto desarrollo de la implementación del modelo, se involucró desde el propio inicio al equipo de Gobierno de la ciudad, el equipo directivo (gerentes y directores) y técnico (administración y servicios generales) y a los diferentes departamentos municipales (departamentos sectoriales y gerencias de distrito), así como las entidades dependientes (organismos administrativos, empresa públicas, etc.).
Así mismo, cabe destacar la colaboración en el ámbito del diseño y desarrollo del modelo de distintos agentes privados, como consultoras especializadas, universidades e instituciones.
Finalmente, destacar muy especialmente la colaboración de la sociedad civil (entidades y ciudadanos), cuyos inputs y participación durante el desarrollo de determinadas herramientas y acciones del modelo ha permitido obtener unos mejores resultados, especialmente desde los ámbitos concretos de la participación y la transparencia.
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| 6. How was the strategy implemented and what resources were mobilized?
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Para el diseño, desarrollo e implementación del modelo de “Pacto entre la Política y la Gestión” de movilizó un gran volumen de recursos, tanto humanos como financieros, aunque cabe destacar que dichos recursos se gestionaron bajo los principios de economía, eficiencia y eficacia.
Recursos humanos y técnicos: Para la iniciativa se movilizó un considerable volumen de recursos humanos y técnicos, así como recursos relativos al conocimiento, destacando la elevada implicación y dedicación de las 3 direcciones ejecutivas relativas a finanzas públicas de la Gerencia de Economía, Empresa y ocupación (cerca de 40 personas), de personal de la Gerencia Municipal (alrededor de 5-10 personas) y de directivos y técnicos financieros, administración y gestión de los departamentos sectoriales y distritos (alrededor de 50 personas). Por otro lado desde el ámbito tecnológico de movilizaron recursos propios del Instituto Municipal de Informática, con equipos de soporte y liderazgo de proyectos en el desarrollo informático de nuevas herramientas (presupuestación ejecutiva, contabilidad de costes, rendición de cuentas financiera en términos SEC,…), así como del departamento de Internet (2-3 personas) (para la puesta en funcionamiento de las nuevas webs de transparencia financiera y de gestión) para posibilitar la implementación del modelo. A parte de los recursos internos, se tuvo que contar con recursos externos (consultoras especializadas y universidades principalmente) para el desarrollo de las diferentes soluciones que aportaba el modelo, como fue en relación a la confección, selección de indicadores y edición y publicación del Marco Estratégico 2012-2014, la implementación y licencias de las herramientas tecnológicas del Presupuesto Ejecutivo, la contabilidad de costes, la rendición de cuentas financieras en términos SEC y la consolidación financiera, así como el desarrollo inicial tecnológico de la nueva web de transparencia financiera y de gestión.
Para poder realizar las diferentes tareas para la implementación del modelo, se consumieron tanto recursos internos como externos. Mientras que en relación al consumo de recursos internos, a nivel financiero, no se ha detallado su impacto, a nivel externo se puede considerar que vía contratación de servicios de consultoría, asistencia e implementación de tecnologías se ha utilizado un monto cercano a los 2,6 millones de euros. Cabe destacar que de esta cantidad, la mayor parte hace referencia a implantaciones y servicios de naturaleza tecnológica.
Los costes del proyecto fueron financiados íntegramente a cargo de los recursos propios (gastos presupuestarios) del Ayuntamiento de Barcelona, sin contar con la cofinanciación de ningún otro ente o administración.
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| 7. Who were the stakeholders involved in the design of the initiative and in its implementation?
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Los resultados del proyecto globalmente han sido muy satisfactorios, cumpliendo con las diferentes metas definidas y desarrollando de forma satisfactoria las diferentes soluciones planteadas en el nuevo modelo de gestión, ayudando a transformar la gestión y cultura organizativa del Ayuntamiento de Barcelona, y redundando en un mayor beneficio en sus ciudadanos.
Como principales resultados clave en el éxito global de la implementación del modelo cabe destacar los siguientes:
: Obtención de una clara y fuerte alineación estratégica (entre los ámbitos político y de gestión) y orientación a obtención de resultados concretos gracias al proceso (iterativo top-down y bottom-up) y concreción del Marco Estratégico 2012-2015.
: Nuevo sistema presupuestario (Presupuesto Ejecutivo) que permite la vinculación de la toma de decisiones presupuestarias a la consecución de la estrategia municipal (con el Marco Estratégico) (unión “presupuesto-estrategia”), permitiendo una mejor toma de decisiones presupuestarias (más analítica y estratégica, gracias a nueva información generada).
: Mejora de los resultados financieros y cumplimiento del objetivo de pagar a los proveedores como máximo en 30 días gracias a una planificación financiera (y estricto monitoreo) a medio plazo en términos del Sistema Europeo de Cuentas y a la clara determinación y orientación a la consecución de unos objetivos financieros determinados desde el inicio del mandato.
: Mejora radical en el ámbito de la transparencia financiera y de gestión, dotando de mayor, mejor y más accesible información al ciudadano mediante la confección de nueva documentación presupuestaria (memoria explicativa, presupuesto ciudadano, memorias de programa,…), información actualizada de la ejecución del presupuesto y de la situación financiera, así como un gran número de explicaciones de tipo pedagógico para acercar al ciudadano al mundo de las finanzas públicas y la gestión gubernamental. Como soporte se utilizaron las nuevas páginas web de presupuestos anuales y la página web “Estrategia y Finanzas”, relativa a la transparencia financiera y de gestión (la cual a su vez forma parte del proyecto “Gobierno Abierto” del Ayuntamiento).
: Incremento substancial de la participación e interacción ciudadana, mediante su participación activa en la confección de la estrategia municipal (Marco Estratégico), en la elaboración del presupuesto (propuestas de macro prioridades que han de guiar los presupuestos), así como su participación activa en relación a proponer mejoras o hacer consultas sobre los proyectos de presupuestos.
Cabe destacar un éxito global clave y de tipo transversal en todo el proyecto que ha sido el cambio cultural organizativo que se ha ido logrando progresivamente.
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| 8. What were the most successful outputs and why was the initiative effective?
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Para el control/monitoreo del desarrollo e implementación del modelo de “Pacto entre la Política y la Gestión” se pusieron en marcha varios procesos de control orientados al control específico de las principales soluciones o proyectos que implicaba el desarrollo del nuevo modelo de gestión del Ayuntamiento. Cada solución o proyecto tenía definido desde un inicio sus principales responsables, su modelo de gobernanza específico, sus objetivos finales, su calendario y desglose de fases de cumplimento, teniendo de esta forma cada proyecto o solución su propio proceso de control o monitoreo. No obstante, aunque cada proyecto o solución tuviera su propio proceso de control, mediante la Gerencia de Economía, Empresa y Ocupación se centralizaba el control global y coordinación en la consecución de la implementación del nuevo modelo de gestión.
Cada solución o proyecto clave era monitoreado en términos de cumplimiento del calendario y cumplimiento de funcionalidades (es decir, idóneo desempeño y calidad de la solución/proyecto) de manera constante y regular. Para este sistema de monitoreo fue clave el desarrollo de los diferentes sistemas de Gobernanza, los cuales presentaba, a grandes rasgos, los siguientes elementos: identificación del grupo de personas responsables del liderazgo del proyecto, reunión y control mensual (o cada 2 semanas) del desarrollo de las diferentes fases y estimación de desviación (si fuese el caso) en el calendario previsto y propuesta de medidas correctoras, verificación intensiva del cumplimento de los requerimientos técnicos de la solución/proyecto, realización de simulaciones y pruebas piloto parciales y finales para el testeo de la calidad del proyecto/solución y, finalmente, su puesta en operativa/funcionamiento total.
Cabe destacar que una parte importante de los proyectos/soluciones planteadas eran intensivos en tecnología y suponían la implementación de nuevas aplicaciones informáticas. Ante la implementación de estos sistemas, se utilizaron a su vez sistemas de calidad total, como por ejemplo, fuero criterios de calidad SAP (por ejemplo en el desarrollo de la herramienta de presupuestación (Presupuesto Ejecutivo) o la de contabilidad de costes).
A lo largo del monitoreo de los diferentes proyectos/soluciones se observaron en algunas ocasiones desviaciones en relación al calendario o en relación a su calidad funcional, pero gracias al sistema de gobernanza establecido, fue posible adoptar las medidas correctoras oportunas para así poder cumplir en su mayor parte (o en algún caso sufrir leves desviaciones) en relación al calendario de consecución y totalmente en su funcionalidad o eficacia.
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| 9. What were the main obstacles encountered and how were they overcome?
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Al suponer la iniciativa una gran transformación en el Ayuntamiento de Barcelona, era previsible que durante su implementación pudieran surgir obstáculos o riesgos. Ante tal hecho, desde un inicio, se identificaron los posibles riesgos de implementación, tanto globales como especialmente de cada una de las principales soluciones/proyectos. Ante la identificación desde un inicio de los potenciales riesgos, se desarrolló también una estrategia para su mitigación. Principalmente se identificaron los siguientes grandes riesgos, los cuales se afrontaron y superaron de la siguiente forma:
Obstáculos organizativos y de gestión del cambio (principal riesgo): para hacer frente a una potencial falta de apoyo y de sentimiento de pertenencia (ownership), se desarrolló un estrategia de comunicación, convencimiento, gestión de las expectativas y formación a los principales públicos orientada específicamente para uno de los diferentes públicos objetivo, que eran los cargos electos, equipo gerencial y directivo departamental y los responsables técnicos financieros y de gestión. Desde el ámbito político, desde el inicio de la iniciativa se hizo una intensiva política de comunicación y convencimiento de la necesidad del nuevo modelo y sus herramientas (resaltando beneficios potenciales). Por otro lado, en los ámbitos directivo y técnico, la estrategia se basó en una comunicación clara y anticipada, la gestión de expectativas, la participación en pruebas piloto e inclusión de sus sugerencias (asegurando una mejor adaptación y ownership), la minimización de cargas de trabajo relativas a las nuevas tareas, y, muy especialmente una muy intensiva estrategia de formación (con un mayor entendimiento y familiaridad, se reduce la incertidumbre y mejora la aceptación y rendimiento).
Obstáculos técnicos: principalmente relativos a la disponibilidad temporal y calidad funcional de las soluciones, así como su reflejo tecnológico, fueron mitigados gracias al proceso de monitoreo y gobernanza de cada proyecto que se ha descrito en el apartado anterior.
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