4. In which ways is the initiative creative and innovative?
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C1. Aumento de la cobertura. Una de las primeras acciones fue establecer estrategias para la mejora de la infraestructura física; se creó el proyecto de optimización de puntos, que contempla la modernización de 180 agencias con una cobertura nacional. La clave de este proyecto fue un trabajo coordinado con la Secretaría de Planificación y de Desarrollo para establecer la ubicación ideal de los puntos de atención a nivel de distritos, creándose así una gestión desconcentrada de la administración institucional y un seguimiento más cercano en territorio de las construcciones y remodelaciones.
Con el objetivo de facilitar el acceso a los servicios, se planificó la ejecución de brigadas móviles para el registro e identificación en sectores vulnerables. El modelo analizó variables de densidad poblacional, ubicación geográfica, facilidad para la movilidad humana, género, índices de pobreza y alianzas estratégicas. Con la Vicepresidencia de la República, el Ministerio de Salud, y el Ministerio de Inclusión Económica y Social se diseñaron brigadas integrales dirigidas a personas con discapacidad; estas brigadas se basan en el registro como mecanismo para el acceso a derechos, bonos y atención médica gratuita. Con el Ministerio de Justicia y el Ministerio del Interior se ejecutó la identificación de las personas privadas de la libertad; fue la primera vez en la historia que se levantó información real y se validó la población carcelaria de los dos principales centros de rehabilitación social del país. Con nuestros similares de Colombia y Perú se realizaron brigadas de registro en las zonas fronterizas, a fin de precautelar los lineamientos de seguridad en estas zonas; se evidenció la necesidad de trabajar de manera conjunta para eliminar la problemática de doble inscripción de este segmento. En los 5 años se han ejecutado más de dos mil brigadas en colaboración con otras entidades a nivel nacional e internacional cuyo principal objetivo es incrementar la tasa de identificación civil y garantizar los derechos ciudadanos.
Otra estrategia ejecutada fue la implementación de 70 Agencias de Registro Civil en Establecimientos de Salud, ARCES; se establecieron alianzas estratégicas con los principales centros de salud para facilitar la inscripción de los recién nacidos y reducir así la tasa de Subregistro.
C2. Mejora de la Calidad de la Prestación de los Servicios. Previo a la ejecución del primer componente del programa, el Registro Civil vio la necesidad de modernizar su sistema nacional de identificación y cedulación. La implementación del sistema de captura biométrica revolucionó las operaciones y eliminó de manera paulatina las bandas que comercializaban con la identidad, al ser un proceso automático basado en un AFIS, el cual detecta de manera inmediata suplantaciones o dobles identidades, se transparentó el proceso de identificación civil. Su implementación se priorizó en las zonas de mayor densidad poblacional y en el año 2013 se finalizó con la expedición de cédulas de papel a nivel nacional. Los sistemas de información permitieron identificar a funcionarios que cometían actos ilícitos, servidores sin perfil técnico y colaboradores con resistencia al cambio; es así como se logró desvincular a personal no óptimo para integrar a personal dinámico y con el perfil adecuado, logrando así un cambio generacional.
A la par de la implementación de los sistemas de información, se ha estandarizado procesos críticos de cedulación y registro civil. Se establecieron flujos donde se obliga la interacción de entradas y salidas entre estas dos líneas operacionales, centralizando así la información para crear el expediente del ciudadano y relacionarlo con sus familiares directos. Con los sistemas de información se privilegió la movilización de los documentos y no de las personas. Esto permitió automatizar procesos que son ahora la base para la creación y promoción activa de servicios electrónicos con más 45 instituciones públicas y privadas.
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5. Who implemented the initiative and what is the size of the population affected by this initiative?
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El diseño del Programa de Modernización contó con un equipo multidisciplinario, conformado por servidores públicos de distintas áreas que aportaron al seguimiento y ajuste del Programa. Las áreas técnicas de Registro Civil y Cedulación trabajaron de manera conjunta con la visión de simplificar y automatizar los procesos a fin de acelerar la ejecución de actividades. Por su parte, el equipo administrativo priorizó las adquisiciones, contrataciones y legalizaciones de las actividades claves del programa. El equipo de trabajo siempre contó con el apoyo y liderazgo de la Alta Dirección, que monitorea continuamente los componentes y exige resultados verificables.
En referencia a los recursos necesarios para la ejecución de los componentes, el Ministerio de Finanzas fue un actor clave al aprobar los recursos necesarios en los tiempos estipulados. A la vez el Banco Interamericano de Desarrollo proporcionó asistencia financiera, técnica y transferencia de conocimientos, a fin de lograr una mayor eficacia en la consecución de los objetivos.
La Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, el Ministerio Coordinador de Sectores Estratégicos, la Secretaría Nacional de la Administración Pública, y el Ministerio de Telecomunicaciones y Sociedad de la Información aportaron al seguimiento y vigilancia de la ejecución transparente del programa de acuerdo a su ámbito de competencia.
Con la Vicepresidencia de la República del Ecuador, Ministerio de Educación, Ministerio de Salud Pública, Ministerio de Inclusión Económico Social, Ministerio de Justicia, Instituto Nacional del Niño y la Familia, y Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social se creó convenios interinstitucionales que beneficiaron a los sectores más vulnerables y promovieron activamente la eliminación del subregisto con claros incentivos sociales.
Con los Gobiernos Autónomos Descentralizados (Municipalidades), se consolidaron alianzas claves para donación de terrenos u otros espacios públicos para la construcción de nuevas agencias o la remodelación de las oficinas existentes; también aportaron con logística para la ejecución de brigadas y difusión comunicacional sobre las acciones de Registro Civil.
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6. How was the strategy implemented and what resources were mobilized?
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El presupuesto del Programa es de $232.278.416,69 proveniente del Presupuesto General del Estado, de los cuales $78.000.000 corresponden a un crédito otorgado al Estado Ecuatoriano, por parte del Banco Interamericano de Desarrollo, BID. Es importante resaltar que, a partir del año 2012, la Institución aporta al financiamiento del programa a través de los recursos que genera por concepto de prestación de servicios, los mismos que son asignados a la institución en función de una proyección, de acuerdo a la metodología que establece el Ministerio de Finanzas del Ecuador.
De los $78.000.000 del crédito del BID se ha ejecutado el 80,7%: $33.000.000 dentro del componente Aumento de la Cobertura y $30.000.000 para el componente Mejora de la Calidad en la Prestación de Servicios, esto corresponde a procesos principalmente de Infraestructura física y tecnológica para las nuevas construcciones de Registro Civil, equipamiento a Brigadas de Cedulación, la implementación de las Agencias de Registro Civil en Establecimientos de Salud (ARCES) y la compra de una parte del stock de tarjetas electrónicas para cedulación (cédula electrónica).
Dentro de los recursos del Presupuesto General del Estado, se ha ejecutado $63.000.000 con esta fuente se realizó la adquisición del sistema de captura biométrica el cual representó una inversión aproximada de $18.000.000 que incluyó licenciamiento, despliegue, capacitación y soporte. El resto de los fondos se los utilizó en: (1) la construcción de agencias matrices ( 11 mega agencias) que se encuentran ubicadas en los cantones de mayor densidad poblacional donde se opera con un promedio de 22 módulos de atención; (2) la contratación de personal operativo a fin de mejorar la atención al ciudadano; y (3) la adquisición de un stock de tarjetas electrónicas para cedulación a fin de garantizar el despiegue operacional a nivel nacional.
A partir del 2012, inicia el aporte institucional al programa a través del financiamiento, con fondos de autogestión, se financia parte del programa de inversión, asi como el gasto corriente institucional. Dentro de este rubro, se ha ejecutado $49.000.000, que han finaciado en su mayoría la contratación de personal con un adecuado perfil profesional que impulse la ejecución del programa de modernización. A partir del 2013, el Gobierno Central deja de aportar al programa de modernización dado que la institución logra cerrar en más de un 60% su déficit presupuestario y da indicios de llegar a ser auto sostenible. Cabe recalcar que con las proyecciones realizadas se estima la terminación del programa sin afectar su calidad y alcance con un monto total $208.554.174,51 optimizado así más de 23 millones de dólares para el Gobierno Central.
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7. Who were the stakeholders involved in the design of the initiative and in its implementation?
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La implementación del nuevo sistema de captura biométrica puso a Ecuador a la vanguardia en la producción de documentos de identidad inteligentes y seguros a nivel regional. El diseño del documento de identidad se ha reconocido como un documento inviolable por varios países y es considerado por la Policía Nacional como una herramienta para reducir los casos de falsificaciones de identidad que tienen como objetivo la trata de blancas. Actualmente, 9.100.340 personas poseen el nuevo documento de identidad, lo que representa un incremento en la tasa de identificación civil del 60%, en comparación con la línea base del programa. Se estima que el nivel de Subregistro a disminuido del 15% al 7,86%, cifra récord a nivel nacional. Se estima que en el 2017 el 98% de la población poseerá el documento de identificación electrónico, debido a la promoción de los nuevos servicios electrónicos. En este punto cabe recalcar que Ecuador es uno de los pocos países a nivel mundial en entregar un documento de identidad electrónico y validado en un tiempo promedio de 40 minutos. Esta característica ha sido reconocida por la población en general y por organismos internacionales.
Al iniciar el programa de modernización se contaba con 755 puntos de atención, más del 50% no brindaba los 22 servicios institucionales, no tenía horarios de atención adecuados y funcionaba en lugares como carnicerías, casas de los propios servidores públicos, tiendas de abarrotes, entre otros. En colaboración con la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, se estableció la construcción y remodelación de 180 puntos de atención seleccionados, acorde a parámetros técnicos. En 3 años se construyó 37 puntos de atención a nivel nacional y se repotenció más de 100 agencias, lo que cambió de manera radical la imagen institucional. Se cerró 575 puntos de atención a fin de centrar la inversión en agencias funcionales con personal capacitado para brindar todos los servicios y con horarios de atención continuos.
La construcción de nuevas agencias, la ejecución de brigadas y la implementación de las Agencias de Registro Civil en Establecimientos de Salud (ARCES) ha permitido reducir la tasa de Subregistro del 15% al 10%. En resumen, los principales resultados son: (1) la ejecución de 8.000 brigadas que han logrado el registro e identificación de más de 450 mil personas ubicadas en zonas fronterizas, sectores vulnerables o que por sus condiciones de discapacidad no pueden acercarte a un punto de atención; y (2) el registro de un total de 233.798 niños y niñas en puntos ARCES.
Finalmente, la centralización de los registros demográficos y biométricos de los ciudadanos en una base de datos segura permitió la implementación de sistemas de consulta (web services); actualmente son 48 las entidades públicas y privadas que acceden a estos servicios a fin de validar la información de sus usuarios. Se ha registrado un total de 84´228.686 consultas en lo que va del año.
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8. What were the most successful outputs and why was the initiative effective?
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Los mecanismos de monitoreo y evaluación se tornan en importantes fuentes de información para la rendición de cuentas frente a los responsables de las fuentes financieras a fin de justificar una nueva asignación presupuestaria. El monitoreo del proyecto estuvo a cargo de las diferentes áreas técnicas que, con informes mensuales reportan a la Coordinación de Planificación los avances y obstáculos presentados. Esta Coordinación consolida la información de los diferentes frentes técnicos, a fin de tener una perspectiva general de la ejecución del programa de manera bimensual; estos reportes son presentados en Comité Estratégico Institucional, en este espacio se valora la implementación de cada uno de los componentes del proyecto, basados en el cumplimiento de metas e indicadores institucionales, se toman acciones correctivas o se evalúan nuevas alternativas.
Al ser una institución pública priorizada, el Gobierno Central monitorea la ejecución del programa y sus componentes por medio de la herramienta de Gobierno por Resultados, GPR. La Secretaría Nacional de la Administración Pública es la encargada de reportar al Sr. Presidente sobre los avances y novedades en la ejecución del programa a través del cumplimiento de hitos e indicadores. En el GPR se reporta de manera mensual la producción de los servicios de Registro Civil y de Cedulación con el fin de monitorear la reducción del subregistro y registro tardío y el aumento de la tasa de identificación civil. A la par, se monitorea la ejecución de construcciones, remodelaciones, estrategias de comunicación y ejecución financiera.
El Ministerio de Telecomunicaciones, mediante la Subsecretaria de Asuntos Postales y Registro Civil, monitorea la ejecución de elementos claves del proyecto mediante reportes mensuales de avances, seguimiento al cumplimiento de compromisos presidenciales, ejecución presupuestaria y vigilancia a los proyectos de inversión. Adicionalmente, las dos instituciones trabajan de manera conjunta para elaborar la política sectorial, la cual busca impulsar las iniciativas del sector y aportar a la actualización del marco jurídico.
El Banco Interamericano de Desarrollo realiza evaluaciones anuales del programa de modernización mediante la contratación de consultorías externas; estos reportes proveen información integral sobre estados financieros, adquisiciones realizadas, flujos de caja, resultados alcanzados, y comparaciones con la línea base del programa. Estas evaluaciones han servido para mejorar el diseño de proyectos y tecnificar el área administrativa.
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9. What were the main obstacles encountered and how were they overcome?
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Al arrancar el programa más del 50% del personal tenía más de 12 años en la institución, su expertise se centraba en procesos manuales, desconocían las herramientas informáticas y percibían que la atención al ciudadano no era prioritaria. La ciudadanía se quejaba frecuentemente de la burocracia y del trato de los servidores públicos. La evaluación de perfil profesional, habilidades, destrezas, ética profesional y actitud ante el cambio dio como resultado la identificación de áreas de conocimiento a fortalecer, la desvinculación de funcionarios involucrados en procesos ilícitos y la reclasificación en puestos no estratégicos de personal que no aportaban a la modernización institucional. Se priorizó la contratación de personal técnico con experiencia en servicio al ciudadano y se diseñó un plan de inducción y capacitación a fin de dar herramientas a los servidores para el adecuado desempeño de sus nuevas funciones.
Se evidenció un exceso de la nómina una vez implementados los sistemas de información a nivel nacional y representó un obstáculo al momento de estandarizar los procesos. Auditorías de Ministerio de Relaciones Laborales (MRL) dieron como resultado que el 30% del personal no cumplía funciones que agreguen valor para la institución, por lo que se desvinculó a 1282 funcionarios. El personal desvinculado fue seleccionado de manera técnica, sin afectar el nivel de servicio ni la imagen institucional; esto permitió la optimización de recursos, una mejor planificación y la consolidación de una platilla óptima de personal.
Muchos de los terrenos donados para la construcción de los nuevos puntos de atención no cumplían con las características técnicas requeridas, se trabajo conjuntamente con los municipios para encontrar espacios adecuados o se gestionaron compromisos para que cumplan con obras complementarias como provisión de servicios básicos, vías de acceso y alcantarilladlo fomentado así el desarrollo del sector.
El establecimiento y diseminación de una cultura de administración por procesos, fue uno de los retos más importantes; para esto, la Alta Dirección estableció como estrategia fundamental la gestión por procesos, la capacitación en procesos y la documentación adecuada de los procesos agregadores de valor (manuales e instructivos) a fin de iniciar un plan de estandarización a nivel nacional.
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