Dispositif de nominations équilibrées dans l’encadrement supérieur de la fonction publique
Direction générale de l'administration et de la fonction publique

A. Problem Analysis

 1. What was the problem before the implementation of the initiative?
En mars 2011, Mme Françoise Guégot, parlementaire, a remis au Président de la République française un rapport sur « L’égalité professionnelle hommes-femmes dans la fonction publique ». Ce rapport démontrait une persistance des inégalités, particulièrement dans les niveaux de rémunérations et l'accès des femmes aux emplois de direction dans la fonction publique. En effet, alors que les femmes représentaient, au 31 décembre 2012, près de 61% des 5 millions d’agents de la fonction publique et que le statut des fonctionnaires en France est fondé sur l’égalité de traitement entre ses agents tant en terme de recrutement que de déroulement de carrière, les femmes se heurtent encore souvent à un « plafond de verre » leur limitant fortement l’accès aux plus hauts postes dans l’ensemble de la fonction publique. Les statistiques montrent ainsi que leur nombre diminue à mesure que les emplois gagnent en responsabilités. Ainsi, dans les services déconcentrés, les femmes ne représentaient que 21% des personnes nommées sur les emplois de direction de l’administration territoriale de l’Etat en 2011 tandis qu’en administration centrale, les onze secrétaires généraux de ministères étaient tous des hommes en 2012. Par ailleurs, s’agissant d’autres emplois supérieurs laissés à la décision du Gouvernement, seuls 16 des 127 postes territoriaux de préfets, 9 des 30 emplois de recteurs et 30 des 193 postes d’ambassadeurs étaient occupés par des femmes à cette même date. Il devenait nécessaire de recourir à la Loi pour briser ce « plafond de verre » et rappeler l’exigence d’exemplarité de la haute fonction publique en la matière. La loi du 12 mars 2012 (relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique) vise ainsi à garantir une représentation plus équilibrée de chaque sexe au sein de la haute fonction publique, en faisant peser l’obligation d’une plus grande mixité dans les nominations aux plus hauts emplois de l’Etat, des collectivités territoriales et de certains établissements hospitaliers et médico-sociaux. Au total, 5000 emplois sont potentiellement concernés : 3 000 pour la haute fonction publique de l’Etat (préfets, recteurs, ambassadeurs, directeurs d’administration centrale, sous-directeurs…), 1 600 pour la haute fonction publique territoriale (directeurs généraux des services et directeurs généraux des services adjoints) et 400 pour la haute fonction publique hospitalière (directeurs généraux de centre hospitalier universitaire, emplois fonctionnels de directeur d’hôpital…).

B. Strategic Approach

 2. What was the solution?
Le dispositif de nominations équilibrées dans l’encadrement supérieur de la fonction publique est entré en vigueur le 1er janvier 2013 avec un premier palier fixé de 20% au moins de nouvelles nominations de personnes de chaque sexe. Les emplois entrant dans le champ du dispositif ont été listés dans le décret du 30 avril 2012. L’année 2013 constitue donc la première année de mise en œuvre du dispositif des nominations équilibrées et a fait l’objet d’un rapport d’évaluation. L’objectif est d’atteindre au terme du dispositif un taux annuel de 40% de personnes de chaque sexe« primo-nommées » (c’est-à-dire les nominations hors renouvellement sur un même emploi ou nomination au sein d’un même type d’emplois) sur les emplois de l’encadrement supérieur et dirigeant pour l’ensemble de la fonction publique. Pour mettre chaque employeur en situation de constituer les viviers conditionnant l’atteinte de cet objectif, une montée en charge progressive de cette proportion minimale de primo-nominations de personnes de chaque sexe est prévue. Ainsi, pour les années 2013 et 2014, le taux est de 20 %, il sera de 30% pour les années 2015 et 2016 et enfin de 40 % à partir de l’année 2017. Afin de réaffirmer l’engagement du Gouvernement en matière d’égalité professionnelle, la loi n° 2014-873 du 4 août 2014 pour l'égalité réelle entre les femmes et les hommes a en effet avancé l’atteinte de l’objectif de 40% à 2017 au lieu de 2018. La part minimale de primo-nominations de femmes et d’hommes s’apprécie globalement à l’échelle de chaque département ministériel pour la fonction publique de l’Etat, de chaque collectivité territoriale pour la fonction publique territoriale et de l’ensemble des emplois de l’encadrement supérieur pour la fonction publique hospitalière. En cas de non-respect de l’objectif chiffré, la loi prévoit que l’employeur verse une contribution financière dont le montant est proportionnel au nombre d’unités manquantes, c’est-à-dire au nombre de nominations d’hommes ou de femmes faisant défaut pour atteindre le taux minimal fixé. Son montant évolue également au fur et à mesure du déploiement du dispositif: il est de 30 000€ par unité manquante pour les années 2013 et 2014, puis 60 000€ pour les années 2015 et 2016 et enfin de 90 000€ par unité manquante à compter du 1er janvier 2017. Ces contributions sont payées par chaque employeur public et versées au budget général de l’Etat.

 3. How did the initiative solve the problem and improve people’s lives?
Malgré les nombreux plans d’action en faveur de la féminisation de l’encadrement supérieur dans la fonction publique, la situation avait peu évolué depuis le début des années 2000, ces dispositifs restant purement incitatifs. Le recours à la loi, donnant au dispositif un caractère obligatoire, s’est ainsi imposé avec la mise en place d’objectifs chiffrés et progressifs de nominations de personnes de chaque sexe et applicable à l’ensemble des administrations dans l’ensemble de la fonction publique. Le système déclaratif annuel ainsi mis en place, assorti de pénalités financières pour les employeurs en cas de non-respect des objectifs chiffrés de nominations de femmes et d’hommes, permet la responsabilisation de chaque employeur public. La Direction générale de l’administration et de la fonction publique, pilote de la loi qui a mis en place ces nouvelles obligations, a également été chargée du suivi de ce dispositif. Le gouvernement a ainsi rappelé l’exigence d’exemplarité de la haute fonction publique alors que l’égalité entre les femmes et les hommes doit se traduire à tous les niveaux et dans toutes les actions des pouvoirs publics.

C. Execution and Implementation

 4. In which ways is the initiative creative and innovative?
Le dispositif a été inscrit dans la loi en mars 2012. La Direction générale de l’administration et de la fonction publique a élaboré les textes d’application du dispositif dès avril 2012, permettant une entrée en vigueur au 1er janvier 2013. La loi organise une montée en charge sur cinq ans du dispositif : l’objectif minimal de personnes de chaque sexe nommées en 2013 et 2014 est de 20%, de 30% en 2015 et 2016 puis 40% en 2017, année de mise en œuvre du dispositif pérenne. La Direction générale de l’administration et de la fonction publique assure un accompagnement des employeurs publics dans le suivi statistique et a réalisé un premier bilan à fin 2013.

 5. Who implemented the initiative and what is the size of the population affected by this initiative?
Au printemps 2011, s’est ouverte une négociation sur l’égalité professionnelle avec les organisations syndicales et les employeurs des versants de la fonction publique (Etat, territoriale, hospitalière) furent mobilisés, parallèlement à la remise du rapport de Françoise Guégot, évoqué précédemment. Le dispositif des nominations équilibrées est le fruit du constat de la faible féminisation de l’encadrement supérieur et dirigeant de la fonction publique et de la concertation entre le ministère chargé de la fonction publique (avec la Direction générale de l’administration et de la fonction publique comme chef de file) et l’ensemble des futurs responsables de son suivi ( : ministères pour la fonction publique de l’Etat, la direction générale des collectivités locales pour la fonction publique territoriale et la direction générale de l’offre de soins pour la fonction publique hospitalière). Cette concertation a permis la mise en place d’un dispositif innovant et ambitieux mais également réellement applicable du fait de sa progressivité dans le temps, du choix concerté des emplois concernés et de l’application du dispositif aux flux des nominations et non aux titulaires des emplois déjà nommés. Le dispositif a été soumis à l’avis de l’instance nationale de dialogue social compétente pour l’ensemble de la fonction publique (Conseil Commun de la fonction publique) et validé par cette instance. Les résultats annuels de l’application du dispositif font partie des indicateurs annuels obligatoires en matière d’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans la fonction publique, instaurés également par la loi du 12 mars 2012 et présentés à l’instance commune de dialogue social. Le premier bilan des nominations équilibrées pour l’année 2013 a été présenté à cette même instance de dialogue social le 4 novembre 2014.
 6. How was the strategy implemented and what resources were mobilized?
Dans un contexte de redressement des comptes publics et de rationalisation des effectifs, le dispositif ne n’a pas nécessité la création d’une structure dédiée pour réaliser le suivi de la mise en œuvre du dispositif et la collecte des sanctions financières, contrairement à d’autres mécanismes existants dans la fonction publique. Les administrations ont été fortement responsabilisées. Elles doivent elles-mêmes déclarer leur situation, un responsable du suivi étant identifié pour chacune d’elles. Ces déclarations, transmises à la Direction générale de l’administration et de la fonction publique, alimentent les bilans annuels ministériels. Les contributions financières viennent directement abonder le budget général de l’Etat, sous le contrôle des comptables publics. En 2013, l’ensemble des administrations a atteint l’objectif des 20% de personnes du sexe le moins représenté primo-nommées, aucun employeur n’a dû par conséquent s’acquitter d’une contribution financière. L’élaboration du dispositif ainsi que sa mise en œuvre n’a pas requis d’investissement particulier. En revanche, de nombreux experts juridiques, en matière de gestion des ressources humaines, budgétaires, administratifs, de même que les pouvoirs politiques, ont été mobilisés aux différentes étapes du projet.

 7. Who were the stakeholders involved in the design of the initiative and in its implementation?
1) La loi du 4 août 2014 pour l'égalité réelle entre les femmes et les hommes a anticipé l’entrée en vigueur du dispositif pérenne (40%) à 2017 au lieu de 2018. 2) Des progrès de la féminisation des emplois de la haute fonction publique ont pu être mesurés avec la mise en place d’un suivi mensuel des nominations aux emplois de cadres dirigeants de l’Etat en conseil des ministres ainsi qu’aux emplois dits « de direction » des ministères (emplois de chef de service et de sous-directeur notamment). Entre mai 2012 et fin décembre 2012, les femmes ont représenté près du tiers (25) des 77 agents primo-nommés sur des emplois « de direction» et 28 % des 96 primo-nominations intervenues sur la même période, soit 27 femmes (24% sur l’ensemble de 2012) pour les emplois de cadres dirigeants nommés en conseil des ministres. 3) La rénovation du vivier interministériel d’identification des hauts potentiels avec un recours aux revues de carrières ministérielles systématiques. L’ensemble des profils identifiés est ensuite mis à la disposition des autorités de nomination dans le cadre d’un système d’information des cadres dirigeants. La mixité est désormais un des axes stratégiques d’identification de ces profils, mais également l’objectivation des compétences requises pour exercer ces fonctions supérieures. En 2014, les femmes représentent près de 40% des auditeurs du Cycle interministériel de management de l’Etat visant à la préparation et la formation des futurs cadres dirigeants de l’Etat. 4) Depuis mai 2013, chaque nomination en conseil des ministres d’un directeur d’administration centrale fait l’objet de trois propositions, dont un candidat de chaque sexe et au moins un candidat figurant dans le vivier interministériel. 5) Avec 32,84% de femmes primo-nommées sur les postes cibles, l’objectif de 20% a été dépassé dès la première année.

 8. What were the most successful outputs and why was the initiative effective?
Un suivi et un contrôle annuels de la mise en œuvre de ce dispositif et de l’atteinte de ses objectifs sont prévus par la règlementation. Le suivi du dispositif est réalisé par la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) et la mission « cadres dirigeants » du secrétariat général du gouvernement pour la fonction publique de l’Etat, par la direction générale de l’offre de soins (DGOS) et le centre national de gestion (CNG) pour la fonction publique hospitalière et par la direction générale des collectivités locales pour la fonction publique territoriale. Son contrôle est effectué par les services compétents pour chacun des secteurs (Etat, Territorial, hospitalier) de la fonction publique. Les employeurs ont été destinataires d’un formulaire de déclaration des nominations dématérialisé pour simplifier la procédure. La DGAFP procède à la synthèse nationale des résultats pour l’ensemble de la fonction publique. Ce document est transmis au Premier ministre. Les résultats et leur analyse sont intégrés au rapport annuel sur l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans la fonction publique qui est communiqué au Conseil commun de la fonction publique et au Parlement. Le deuxième bilan, qui couvrira l’année 2014, établira des comparaisons avec les résultats de l’année 2013. Il en sera de même avec les bilans suivants afin d’évaluer la progression annuelle de la féminisation des emplois supérieurs et dirigeants à compter de sa première année de mise en œuvre.

 9. What were the main obstacles encountered and how were they overcome?
A l’issue de la première année d’application du dispositif, le bilan est très encourageant, avec un taux global de femmes primo-nommées de près de 33% soit bien au-dessus de l’obligation légale. Au-delà de ses premiers résultats positifs, il convient de rester vigilant. Tout d’abord, sur l’inscription du dispositif dans la durée, compte-tenu notamment de la progression du taux de personnes de chaque sexe à atteindre dans les années à venir. Le deuxième bilan annuel sera l’occasion de constater ou non le maintien de la mobilisation de l’ensemble des employeurs publics ainsi que l’existence de viviers féminisés de cadres susceptibles d’être recrutés sur les emplois cibles. Le premier bilan a également permis de remarquer des taux de féminisation relativement plus faibles dans certains ministères ; dans certaines collectivités territoriales et dans la fonction publique hospitalière (en comparaison avec les taux de la fonction publique de l’Etat et de la fonction publique territoriale). Une attention particulière devra par conséquent être apportée aux structures identifiées. L’accent devra aussi être mis en amont sur les processus de ressources humaines afin de constituer des viviers de recrutement favorisant la mixité dans les emplois de l’encadrement supérieur et dirigeant. Concrètement, il s’agit d’encourager le développement des bonnes pratiques ministérielles portant sur la détection des talents, la préparation à l’exercice des plus hautes responsabilités ou encore les dispositifs de conciliation entre vie privée et vie professionnelle.

D. Impact and Sustainability

 10. What were the key benefits resulting from this initiative?
-> Le bilan annuel Chaque année, un bilan présente les nominations et primo-nominations effectuées. L’évaluation réalisée en 2013 (première année de mise en œuvre du dispositif) est encourageante : sur 886 primo-nominations à des postes de l’encadrement supérieur et dirigeant, 33% concernaient des femmes, soit un chiffre bien au-dessus de l’obligation légale. En plus de la synthèse globale des résultats dans l’ensemble de la fonction publique, le bilan pour l’année 2013 détaille ces deniers par type d’emplois, par ministère et par versant de la fonction publique. Il établit par conséquent des comparaisons afin de mettre en évidence quels types d’emplois, quels ministères et plus largement quels versants de la fonction publique sont davantage féminisés. Confirmés dans la durée, ces résultats pourront conduire à accentuer l’attention et les efforts de l’administration sur les emplois les moins féminisés et renforcer la vigilance sur la constitution de viviers de recrutement mixtes à ces postes. Ainsi, dans la fonction publique de l’Etat, 1250 agents ont été nommés dans ces emplois, parmi lesquels 641 ont été primo-nommés. Les femmes représentent 33,23% de ces primo-nominations. Dans la fonction publique territoriale, 401 agents ont été nommés dans les emplois de directeurs généraux et directeurs généraux adjoints des services et directeurs généraux des services techniques (ces chiffres sont établis sans les nominations aux emplois de la ville de Paris). 184 agents ont été primo-nommés (y compris dans des emplois de la ville de Paris) parmi lesquels, 33,15% de femmes. Dans la fonction publique hospitalière, 150 agents ont été nommés dans les emplois de directeurs de centre hospitalier régional et universitaire (CHU-CHR), les emplois fonctionnels de directeur d’hôpital et les emplois fonctionnels ou sur échelon fonctionnel de directeur d’établissement sanitaire, social et médico-social, parmi lesquels 61 ont été primo-nommés. Les femmes représentent 27,87% de ces primo-nominations. Le bilan mis à jour annuellement, outil d’évaluation concrète de la progression de la féminisation de la haute fonction publique, permettra d’éclairer le pilotage de ce dispositif phare pour la fonction publique. -> Le suivi mensuel des nominations sur certains emplois Mis en place par le secrétariat général du gouvernement et la DGAFP, le suivi mensuel des nominations et des primo-nominations aux emplois de cadres dirigeants de l’Etat en conseil des ministres ainsi qu’aux emplois dits « de direction » des ministères offre aux différents ministères un tableau de bord permettant de vérifier qu'ils sont bien en phase avec les objectifs de féminisation, mois après mois. Ces postes recouvrent les emplois de chef de service et de sous-directeur et les emplois d'expert de haut niveau et de directeur de projet, soit près de la moitié des emplois concernés relevant de la fonction publique de l’Etat. Ainsi, pour les premiers mois de l’année 2014, la tendance à la baisse, par rapport à 2013, des primo-nominations de femmes dans les emplois dits « de direction » a pu être soulignée (les femmes représentaient 31% des primo-nominations en février, 25 % en mars et 0% en avril). De meilleurs résultats ont été constatés dans les mois suivants. En août 2014, un taux de féminisation pour les primo-nominations sur les emplois de direction de 33 %, rattrapant ainsi les niveaux de l’année 2013. Cette évolution positive s’est confirmée à la fin du mois d’octobre 2014 : au total, pour les dix premiers mois de l’année, le taux de féminisation pour les primo-nominations sur les emplois dits « de direction » s’élève à 34 %. L’attention portée aux résultats, publiés et communiqués aux employeurs, à l’ensemble de l’administration, au Parlement ainsi qu’à l’ensemble des citoyens ancre l’exigence de mixité au cœur des processus de nomination aux emplois supérieurs et dirigeants de la fonction publique, contribuant ainsi à la nécessaire exemplarité de la fonction publique en matière d’égalité entre les femmes et les hommes.

 11. Did the initiative improve integrity and/or accountability in public service? (If applicable)
Le dispositif des nominations équilibrées a pour objectif de concilier deux principes de même valeur constitutionnelle, le second ne s’appliquant qu’à la fonction publique : le principe de parité (1er de la Constitution « La loi favorise l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, ainsi qu’aux responsabilités professionnelles et sociales. ») et le principe d’égal accès aux emplois publics (Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen). Ainsi, il ne fixe pas de quotas d’entrée par concours réservés à un sexe, dans le cadre d’opérations de recrutement dans des corps de fonctionnaires : cela serait en effet contraire au principe constitutionnel d’égal accès aux emplois publics. Il vise à favoriser l’accès aux emplois fonctionnels de la haute fonction publique, du sexe le moins représenté, aux moyens d’objectifs chiffrés et de sanctions financières, mais sans la mise en œuvre de quotas. L’employeur public demeure libre de nommer des personnes du sexe le plus représenté tout en s’exposant à verser une contribution financière en cas de non-respect du seuil fixé de personnes de chaque sexe. Le dispositif des nominations équilibrées s’applique aux emplois supérieurs et dirigeants de la fonction publique française, dans ses trois composantes (Etat, collectivités territoriales, établissements publics hospitaliers et médico-sociaux). Le dispositif est issu d’une concertation avec les parties prenantes –principalement les employeurs publics- sur son champ d’application déjà très large. Seules quelques exceptions ont été prévues en raison du principe de séparation des pouvoirs (postes d’encadrement supérieur au sein des assemblées parlementaires et emplois juridictionnels) ou encore afin de prendre en compte la situation très particulière des postes d’état-major militaires. Il est à relever que la loi du 4 août 2014 pour l’égalité réelle entre les femmes et les hommes a étendu le champ des emplois concernés aux emplois de directeurs généraux des agences régionales de santé, premiers établissements publics administratifs de l’Etat à être soumis à l’obligation légale de mixité entre femmes et hommes. Des dispositifs semblables ont déjà été mis en place par la loi du 12 mars 2012 qui a imposé des taux minimaux de personnes de chaque sexe dans d’autres domaines relevant du service public : - pour la désignation des membres des jurys et des comités de sélection constitués pour le recrutement ou la promotion des fonctionnaires relevant de la fonction publique de l'État, de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière. L’autorité administrative chargée de l'organisation du concours, de l'examen ou de la sélection respecte une proportion minimale de 40 % de personnes de chaque sexe ; - dans les conseils d'administration et conseils de surveillance des établissements publics de l'État, la loi prévoit que la proportion de personnalités qualifiées de chaque sexe nommées ne peut être inférieure à 40 % dès le premier renouvellement et 50% à partir du deuxième renouvellement suivant la publication de la loi du 4 août 2014 qui a modifié la loi du 12 mars 2012. Les nominations intervenant en violation de ces règles sont considérées comme nulles.

 12. Were special measures put in place to ensure that the initiative benefits women and girls and improves the situation of the poorest and most vulnerable? (If applicable)
Dans la conception du dispositif, deux axes principaux se dégagent comme ayant contribué à le rendre rapidement applicable et opérant : - la progressivité de la mise en place des quotas du 1er janvier 2013 au 1er janvier 2017, date à compter de laquelle le dispositif pérenne sera mis en œuvre, c’est-à-dire, un objectif de 40% de personnes de chaque sexe primo-nommées avec une contribution financière par femme ou homme manquant de 90 000 euros ; - un champ d’application défini en concertation avec l’ensemble des acteurs concernés, en veillant à la constitution d’une assiette suffisante pour y appliquer les taux de personnes de chaque sexe à atteindre. Les effectifs de personnels sont ainsi regroupés au sein de types d’emplois similaires par les fonctions exercées et par le niveau de rémunération. L’accent a également été mis sur l’accompagnement des employeurs chargés de l’application de ce dispositif innovant grâce à : - la diffusion aux employeurs publics de formulaires de déclaration dématérialisés, permettant une automatisation des calculs relatifs aux primo-nominations ; - l’identification d’un référent au sein du ministère de la fonction publique chargé de répondre aux questions des employeurs sur la mise en œuvre concrète du dispositif ; - des réunions d’information et la diffusion de documents faisant la synthèse des réponses apportées aux différentes questions posées par les employeurs. Pour l’avenir, les déclarations annuelles de chaque employeur seront enrichies par des données genrées sur l’ensemble des personnels en fonctions dans le périmètre du dispositif. Un projet de décret comportant cette amélioration devrait être publié prochainement. Ces données complèteront utilement les données sur les flux annuels de nominations et permettront une analyse globale de l’évolution de la féminisation de ces emplois.

Contact Information

Institution Name:   Direction générale de l'administration et de la fonction publique
Institution Type:   Government Agency  
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Title:   Monsieur  
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