Sistema de Gestión Documental / Quipux
Secretaría Nacional de la Administración Pública

A. Problem Analysis

 1. What was the problem before the implementation of the initiative?
A inicios del año 2008 dentro de la gestión presidencial del Econ. Rafael Correa se identifica la necesidad de realizar un sistema que permita generar documentación interna dentro de la Presidencia de la República con el fin de tener mayor control en la recepción, gestión y envió de comunicaciones. La herramienta debería responder a necesidades puntuales como eliminación de uso del papel y gestión de la documentación como herramienta que administre tiempos de recepción, gestión y despacho, ya que presentaban inconvenientes como pérdida de documentación, tiempos amplios de espera de respuesta en comunicaciones importantes, y existía una total dependencia del servicio de mensajería física de la institución, haciendo necesario un amplio espacio físico para su custodia y almacenamiento y por ende la mala utilización de recursos entre ellos el papel. Quipux presentó funcionalidades iniciales como bandeja de entrada, bandeja de salida e impresión, sin embargo la herramienta fue mejorada conforme se identificaba mayores requerimientos de los usuarios y se realizaban mejoras en el ámbito de aplicación. La Subsecretaría de Informática de la Secretaría General de la Administración Pública liberó el código fuente del sistema de Gestión Documental Quipux a la comunidad denominada de igual forma: Quipux (www.quipux.org), de la cual también es miembro. El gobierno ecuatoriano, comprometido con el software libre, decidió liberar el código fuente y fomentar la conformación de una comunidad activa alrededor del Quipux para que lo desarrolle y soporte de forma participativa. La Subsecretaría de Informática desarrolló el software Quipux a partir del software colombiano Orfeo GPL. Miembros de la Asociación de Software Libre del Ecuador (ASLE) se han pronunciado positivamente al respecto. Conforme los resultados de esta herramienta se iban dando se identificó la necesidad de ampliar la gestión a nivel interinstitucional y se incorporaron al uso de este Sistema varias instituciones como el Ministerio del Ambiente, Ministerio de Agricultura Ganadería y Pesca, y el Ministerio de Transporte y Obras Públicas. Quipux nació como un sistema de gestión documental orientado a la gestión documental interna de la Presidencia de la República y los usuarios eran los servidores públicos de esta institución, sin embargo luego de varias mejoras se amplió su aplicación a todas las entidades de la Administración Pública Central, incorporando también a los GADs y a la ciudadanía. Por sus bondades los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) lo están usando como parte de la modernización gubernamental y de la democracia participativa a las bases del país, del gobierno y del estado: los ciudadanos. El uso supera el 50% de los funcionarios, y 1/15 de la población de Ecuador y el 1/7 de la población laboral (según Banco Mundial al censo del 2013). Quipux tiene como público objetivo a las entidades públicas de la administración central, registra 148,545 Servidores Públicos (6,911 tienen firma), y 1’344,023 ciudadanos.

B. Strategic Approach

 2. What was the solution?
Desde el año 2008 la Subsecretaría de Gobieno Electrónico, antes Subsecretaría de Informática, ha realizado modificaciones al sistema Quipux, cuya versión original es Orfeo (Colombia), adaptándolo a los requerimientos de la gestión documental de las Instituciones Públicas. La implementación se inició con la potenciación del Sistema ORFEO el mismo que sirvió de base para el Sistema de Gestión Documental Quipux y periódicamente se realizaron varias modificaciones que respondían como solución ante los requerimientos de los usuarios. En el año 2008 se generaron 378 comunicaciones en su mayoría internas a nivel de la Presidencia de la República. Se han organizado desde su inicio varias agendas de capacitación del Sistema a los usuarios finales contando con equipo técnico especializado en el uso de Quipux fortaleciendo su uso facilitando los canales de soporte para los usuarios institucionales. En la actualidad se han capacitado a 6.392 personas y existen un total de 1´344.023 usuarios de Quipux, de los cuales 148.545 son servidores públicos (11.05%) y 6.911 (4.65%) de estos son con firma electrónica. El sistema de Gestión desde su inicio ha generado 18´666.847 documentos de los cuales 3´971.664 son con firma electrónica. A inicios del año 2014, el total de instituciones públicas que utilizan este sistema asciende a 286 que utilizan el Sistema QUIPUX. Los objetivos que cubre el sistema de Gestión Documental Quipux son los siguientes: Ahorrar de espacio físico para almacenamiento de documentos. Disminuir del riesgo de las pérdidas por incendios, robos, inundaciones, otros. Conservar intacta de los documentos a lo largo del tiempo. Acceder de manera inmediata a los documentos independientemente del lugar geográfico Facilitar la búsqueda de documentos definiendo criterios de acceso de forma flexible y fácil Permitir consulta simultánea de varios lectores Reproducir y enviar documentos obviando el traslado físico Asegurar la inviolabilidad de la información a través de mecanismos de seguridad digital Minimizar los tiempos de distribución y consulta Ahorrar los recursos físicos y económicos para gestionar los documentos Disminuir la impresión de documentos Apoyar a la conservación del ambiente

 3. How did the initiative solve the problem and improve people’s lives?
El Sistema de Gestión Documental Quipux es considerado el único mecanismo de comunicación interna e interinstitucional que actualmente cuenta con firma electrónica de los documentos generados en formato PDF, haciendo eficiente la comunicación entre servidores públicos y la ciudadanía. En el Acuerdo 718 se especifica que el sistema QUIPUX será utilizado por entidades que pertenecen a la Administración Pública Central, por tal razón la Subsecretaría de Gobierno Electrónico, apoyará en la implantación, soporte y capacitación a estas instituciones. El ingreso al Sistema es con acceso WEB desde cualquier parte a cualquier hora, interconectando con varias entidades del Estado, asegurando la inviolabilidad de la información y optimizando el uso de recursos y el tiempo de entrega y recepción y mejora la atención a la ciudadanía. Dentro de cada institución se han formados Administradores Institucionales Quipux (AIQ) con la finalidad de capacitar a los usuarios internos, dar soporte, y recopilar los requerimientos funcionales que permiten una mejora continua del sistema. Se han formalizado los procedimientos de implantación del Sistema de Gestión Documental Quipux para todas las instituciones con la rectoría de la Secretaría Nacional de la Administración Pública, lo que ha facilitado la incorporación de este sistema dentro de la gestión institucional.

C. Execution and Implementation

 4. In which ways is the initiative creative and innovative?
Implantado experimentalmente por el Gobierno Ecuatoriano en todas las entidades gubernamentales el año 2008, y el año 2009 se masifica como herramienta de comunicación de institución a institución, de institución a ciudadano y de comunicación interna de la institución de oficio o memorando. Quipux registra, controla, moviliza y organiza los documentos digitales y/o impresos que se envían y reciben en las instituciones gubernamentales. Entre el 50 y 80 por ciento de documentos de la administración se hacen a través de Quipux. Al 2014 son 304 instituciones lo utilizan, con un pico de 10 mil documentos promedio, y más de 14 mil funcionarios y más de un millón de ciudadanos son usuarios. En mayo del 2014 se llegó a 2 millones de documentos.

 5. Who implemented the initiative and what is the size of the population affected by this initiative?
Durante el desarrollo del Sistema de Gestión Documental se contó con la participación de siete especialistas técnicos que conformaban parte del equipo de la Subsecretaría de Informática de la Presidencia de la República del Ecuador, las autoridades de la Presidencia de la República considerando que trabajaron de manera continua en la formulación de requerimientos funcionales de Quipux. La mejora de este Sistema ha sido parte de la gestión de la actual Subsecretaría de Gobierno Electrónico canalizando la mayoría de los esfuerzos dentro de su desarrollo y mejora a fin de robustecer las bondades dentro de la gestión documental del estado y agilitar la comunicación entre instituciones.
 6. How was the strategy implemented and what resources were mobilized?
Los recursos que se dispusieron para la implementación, desarrollo y mejora del Sistema de Gestión Documental desde su fase de implementación han sido canalizados con fondos del Estado los mismos que comprenden el pago remunerativo de los especialistas técnicos en desarrollo, calidad, seguimiento y administración del sistema e infraestructura y equipos tecnológicos necesarios para el sostenimiento del mismo con fondos propios de operación incluidos dentro del período 2008 con un valor estimado de USD 10.000 ( diez mil dólares de los Estados Unidos de América). Lo que se puede mencionar como dato a considerar es que la reingeniería del Quipux para el año 2015 será manejado con fondos del BID por un valor de USD600.000 (seiscientos mil dólares de los Estados Unidos de América)

 7. Who were the stakeholders involved in the design of the initiative and in its implementation?
Esta iniciativa ha permitido reducir los tiempos de respuesta considerando que previo a la implementación de la herramienta el promedio por entrega de documento era de 10 días y con el Sistema Quipux la entrega es de manera inmediata. El uso de recursos comprendidos entre uso de papel por impresión de comunicación se reduce casi al 40%. Tomando en cuenta que existen documentos generados con firma electrónica se omite el uso de recursos tanto en papel como de espacio físico. Genera documentos internos y externos para su envío físico o digital, utilizando firma electrónica y manteniendo una organización del archivo digital. Al ser obligatorio el Estado emprendió la estrategia de reducción de uso e impresiones innecesarias de papel. El funcionario, usuario perteneciente a alguna de las instituciones registradas en el sistema, puede elaborar, enviar, reasignar, imprimir y organizar todo tipo de documentos. Quipux registra, controla, moviliza y organiza los documentos digitales y/o impresos que se envían y reciben en las instituciones gubernamentales. Entre el 50 y 80 por ciento de documentos de la administración se hacen a través de Quipux. 304 instituciones lo utilizan, con un pico de 10 mil documentos promedio, y más de 14 mil funcionarios y más de un millón de ciudadanos son usuarios. En mayo del 2014 se llegó a 2 millones de documentos. Quipux evita tener 304 sistemas documentales y dos servidores públicos como mínimo por cada sistema (que ahora están dedicados a otras tareas), y hay ahorros en infraestructura civil y tecnológica. Ahorro estimado: USD $45 millones de dólares al año. Quipux redujo costes de interoperabilidad de los 304 sistemas documentales. Ahorro estimado: USD $ 5 millones de dólares. Quipux procesa 9’295.414 de documentos firmados electrónicamente desde el 2008, lo que representa un ahorro aproximado de USD $ 28 millones de dólares, por envío de documentos por correo, además del costo de oportunidad del acceso inmediato a los documentos. Quipux: sustenta una cultura organizacional que aprovecha la homologación y estandarización en la generación y elaboración de la documentación, un entorno único de acceso a la documentación histórica y actual para control social, judicial y de contraloría, y un aprendizaje organizacional. Permite un lenguaje común y reduce la burocracia del movimiento lento y desordenado de “papeles” hacia un entorno ágil e inmediato de “cero papeles”.

 8. What were the most successful outputs and why was the initiative effective?
A fin de evaluar el progreso que mantiene el sistema, se incluyó una herramienta de monitoreo y seguimiento dentro de la página web de la Subsecretaría de Gobierno Electrónico la misma que nos muestra las estadísticas del uso del Sistema de Gestión Documental Quipux en todas las instituciones públicas que hacen uso de él. Estas estadísticas permiten evaluar en forma cuantitativa el número de usuarios que van incrementándose en las diferentes instituciones públicas que inician el uso del sistema en el ambiente de producción, también la cantidad de usuarios que poseen firma electrónica, el número de documentos generados, y documentos recibidos desde su inicio en Quipux. También permite ver la cantidad de documentos generados en las últimas semanas, meses y el promedio de documentos generados por horas del día. En la Subsecretaría de Gobierno Electrónico se establecen sistemas de monitoreo interno para verificar el empleo de recursos que día a día se consumen con el uso del Sistema de Gestión Documental Quipux.

 9. What were the main obstacles encountered and how were they overcome?
Los principales obstáculos presentados durante la implementación fue el cambio de cultura en la gestión del servidor público para incorporar esta herramienta como mecanismo oficial de comunicación interna, ya que la mayoría trabajaba en un esquema de impresión y con varias copias para su disposición, control, seguimiento, y custodia por lo cual se emitió el Acuerdo Ministerial 718 que norma el uso del sistema QUIPUX para gestión documental en la Administración Pública Central. Expedido por la Secretaría Nacional de la Administración Publica el 11 de mayo del 2009 y publicado en el Registro Oficial No. 597 del 25 de mayo del 2009. Se generó un plan de capacitaciones a todos los usuarios focales de cada institución y de manera interna se gestiona un plan de introducción del sistema a los usuarios operativos. Adicional se establecen canales de comunicación para la generación y atención de nuevos requerimientos a fin de robustecer a la herramienta.

D. Impact and Sustainability

 10. What were the key benefits resulting from this initiative?
IMPACTO Formalización de la gestión documental: estandarización y orden de la gestión pública Previo a la implementación del Quipux la gestión documental de las Instituciones involucraba procesos burocráticos de trámite documental, generándose re-procesos y tiempos improductivos de respuesta derivados de pérdida, manipulación de documentos o de búsquedas ineficientes de documentos. Hasta el 2008 año en el cual inició operación el sistema Quipux, en las entidades del estado los servidores dedicados a cumplir labores de asistencia de las autoridades eran quienes mantenían el control completo de la generación de documentos, afectó: a) La numeración se manejaba en forma arbitraria y desordenada basada en preferencias, conveniencias personales, individuales y políticas; b) El formato de los documentos no era homogénea y variase en función de la autoridad “de turno”; y, c) La gestión documental variase en función del conocimiento técnico con el cual contaba el personal. Cambio en la cultura organizacional: transformación en las relaciones entre gobierno y ciudadanos. Quipux es usado por ecuatorianos tanto en el territorio nacional como fuera del país. Esto último incluye servidores que trabajan en las embajadas o en las islas Galápagos. El caso de Galápagos es una modernización en sí misma y un caso especial, pues si bien es parte de Ecuador, su carácter insular lo mantenía alejado de la gestión pública continental. Gobierno Electrónico y capacitación virtual y presencial Además, es una base de aprendizaje organizacional que permite retroalimentar a QUIPUX. El valor añadido y reconocido institucionalmente es que QUIPUX ha organizado el proceso de gestión pública de la documentación. En mayo del 2010, la anterior Subsecretaría de Informática hoy, Subsecretaría de Gobierno Electrónico, liberó el código fuente de firma digital de Quipux, su uso principal es agilitar el envío de los documentos entre entidades del Estado. El código fuente permite: acceder a un dispositivo criptográfico (token usb) y obtener el certificado digital para poder realizar la firma; usa el estándar PKCS#7/CMS (applet); se conecta al CA del Ecuador (BCE) para verificar los certificados revocados; y, verifica los documentos firmados y desplega el documento original al usuario. Transparencia y generación de datos Desde el 15 de abril del 2014, el sistema permite a los usuarios extraer información estadística la misma que facilita la toma de decisiones para la mejora en temas de gestión documental. SOSTENIBILIDAD Institucionalidad: Conforme al Acuerdo Ministerial 718, en el cual se norma el uso del sistema Quipux en la Administración Pública Central, se establece que exista una entidad encargada del mantenimiento y mejora del Sistema de Gestión Documental Quipux. Actualmente es la Subsecretaría de Gobierno Electrónico adscrita a la Secretaría Nacional de la Administración Pública (SNAP). Político: La rapidez del flujo documental, así como la reducción del riesgo en el manejo de la información dentro de la Administración son factores claves para la toma de decisiones considerando también la reducción de gastos y demostración de transparencia dentro de los trámites interinstitucionales, fortaleciendo la gestión del sector gubernamental. Esta seguridad y confianza ha mantenido el respaldo político de las autoridades, que perciben los beneficios que el sistema ha generado para la gestión y administración pública. Financiero: El principal aporte de Quipux en la Administración Pública Central es en eficiencia, lo que se traduce en ahorro: En agosto de 2013, el gobierno central se propuso pasar de 90.000 a unos 400.000 servidores públicos que deberían tener Quipux, con el fin de cuadriplicar el ahorro anual. Quipux, ahorró nueve millones de dólares al Estado ecuatoriano, desde agosto de 2008 a diciembre de 2012. La Secretaría Nacional de la Administración Pública en septiembre de 2013, realizó una proyección de gasto a diciembre de 2015, con un ahorro de USD $126.759.402 dólares al Estado ecuatoriano. Proyección País y emprendimientos: Quipux es hoy una herramienta sustancial en la gestión pública y en el Plan Nacional de Gobierno Electrónico 2014-2017, que lo considera parte de la futura estrategia Cero Papeles e interoperabilidad institucional formal. Desde su creación ha sido declarado como software público. Es así que a la fecha en la provincia de Imbabura se han generado PyMEs orientadas a realizar la instalación, configuración y despliegue de QUIPUX en empresas privadas como sistema interno de gestión documental.

 11. Did the initiative improve integrity and/or accountability in public service? (If applicable)
Quipux ha sido considerado como referente regional y durante acercamientos con la comunidad de países pertenecientes a la Red Gealc se han realizado mesas de cooperación internacional y el Sistema Quipux ha permitido realizar avances en consultoría, asesoramiento y capacitación con países como Colombia, Uruguay y Paraguay. El gobierno de Chile ha solicitado agenda de visita para acceder a la experiencia desarrollada en Ecuador a fin de aplicarla dentro de su Ministerio de Salud, la misma que será llevada a cabo a mediados del mes de Diciembre 2014. Han existido acercamientos con Guatemala y El Salvador existe conversaciones iniciales en base al interés de estos países para incorporar esta solución dentro de gestión pública con alcance a la ciudadanía en general. El sistema al ser software libre puede ser transferido a cualquier Estado, persona o institución

 12. Were special measures put in place to ensure that the initiative benefits women and girls and improves the situation of the poorest and most vulnerable? (If applicable)
Dentro de la experiencia obtenida con la incorporación del Sistema de Gestión documental Quipux se ha podido evidenciar los beneficios obtenidos los mismos que se detallan a continuación. Innova la forma de gestionar la documentación con un mecanismo electrónico sostenido en firma digital que integra a todos los actores del actual modelo de Gobierno Electrónico: ciudadanos, sectores productivos, funcionarios, y entidades del estado. Promueve una cultura organizacional para la gestión documental gubernamental sin presencia a nivel mundial, permitiendo que el país funcione 24x7x365. Reduce la distancia temporal y geográfica entre los actores involucrados en la gestión documental como son: ciudadanos, gobiernos y empresas, y ha permitido una participación ciudadana en democracia sin precedentes a nivel mundial. Ahorra tiempo y otros recursos involucrados en procesos de la gestión pública a sus usuarios. Simplifica e incrementada eficiencia y eficacia en la administración pública al contar con Quipux como sustrato de comunicación. Ha permitido potenciar el modelo de software público al ser usado libremente por empresas y por otros países. El uso de software libre permitió ahorrar costos en la creación del sistema ya que se basó en otro hecho en Colombia. Además la adaptabilidad del sistema al ser dueños del código fuente permite que el mismo se adapte a las necesidades del estado.

Contact Information

Institution Name:   Secretaría Nacional de la Administración Pública
Institution Type:   Government Department  
Contact Person:   Christian Estay
Title:   Dr.  
Telephone/ Fax:   593 2 2463704
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E-mail:   christian.estay@administracionpublica.gob.ec  
Address:   Amazonas n59-91y Pereira
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