Implementación de la ley de lobby en Chile
Ministerio Secretaría General de la Presidencia

A. Problem Analysis

 1. What was the problem before the implementation of the initiative?
Con anterioridad a la Ley del Lobby, no existían en Chile mecanismos que regularan la influencia del sector privado sobre la toma de decisiones por parte de autoridades públicas, permitiendo un ámbito de preocupante opacidad. El problema fue identificado en los fundamentos del primer proyecto de ley que apuntaba a regular el lobby: “(…) en no pocas ocasiones la toma de decisiones, tanto a nivel administrativo como legislativo, se ve motivada o afectada por intereses grupales, sectoriales o individuales, los que al amparo del desconocimiento del público o de los afectados, consiguen decisiones que favorecen sus intereses (…). Lo anterior ocurre con mayor fuerza en una economía en la cual existe, por un lado, una fuerte competencia entre los diversos agentes económicos, y por otra, el Estado tiene importantes facultades reguladoras. (…) El empleo de la influencia para obtener decisiones que favorezcan a unos en detrimento de otros, se ve facilitado en una sociedad en la cual que existen notorias y graves disparidades en cuanto a las capacidades y a los medios para acceder e influir en la toma de decisiones públicas. (…) Lo que se denomina “la captura” de la autoridad pública por los intereses privados, o sea la receptividad al interés particular en detrimento del bien común, posee negativas consecuencias en diversos órdenes de materias. En primer lugar, dada la desigualdad existente en nuestro país, la influencia no regulada y poco transparente, puede contribuir a que las decisiones no se tomen necesariamente en beneficio de los más desposeídos o con menores recursos (…) En segundo lugar, junto con afectar la igualdad, este tipo de influencias distorsionan y oscurecen la forma en que se deciden los asuntos públicos, haciendo que, finalmente, las decisiones favorezcan en mayor medida el interés particular en detrimento del bien común. En tercer lugar, el abuso de la influencia posee consecuencias negativas para una economía que se basa en la libre competencia, pues por el lobby las decisiones no se toman en una forma que favorezca una competencia leal, transparente y que premie al que entregue el mejor servicio o producto, sino que a aquel que fue capaz de ejercer más influencia en los corredores del poder. En cuarto lugar, la poca transparencia y control de estas prácticas favorecen o dan pie para actos de corrupción de los funcionarios públicos, al permitir que se les hagan prepuestas o promesas a cambio de tomar decisiones que favorecen en forma ilegítima a una persona, grupo o sector de la vida nacional. Por último, pero no por ello menos importante, en una sociedad integrada a la economía global y en la cual los valores de transparencia, probidad de las funciones públicas e igualdad de trato a los agentes económicos, tienen creciente importancia como explícitos [estándares] internacionales (…) La existencia de los graves problemas antes enunciados y la ausencia de una normativa, tanto a nivel legal como reglamentario, que busque resolverlos, o al menos a reducir su impacto, es lo que justifica la necesidad de legislar en esta materia.”

B. Strategic Approach

 2. What was the solution?
- Coordinación centralizada de la implementación de una ley que regula el lobby y las gestiones de interés particular ante autoridades y funcionarios - Sistema informático compartido para el registro y publicación de información sobre las actividades de lobby - Capacitación de autoridades, funcionarios y sociedad civil para la sensibilización y aplicación correcta en relación con nuevas normas para las actividades de lobby

 3. How did the initiative solve the problem and improve people’s lives?
La Ley del Lobby (N° 20.730, en vigencia desde el 28 de noviembre de 2014), permite la transparencia en los contactos entre personas y entidades del sector privado y autoridades públicas, obligando a éstas (sujetos pasivos) a publicar información sobre: a) audiencias o reuniones sostenidas con personas o entidades del sector privado; b) viajes realizados en el ejercicio de sus funciones, y c) donativos que reciban en razón de su función o cargo. Además dispone la creación de un registro de todas las personas que realicen lobby o gestión de intereses particulares ante las autoridades. Tras la publicación de la Ley del Lobby y desde antes de su entrada en vigencia, el Ministerio Secretaría General de la Presidencia diseñó un proceso para su correcta implementación en la Administración del Estado, de forma de asegurar que, por una parte, las obligaciones fueran debidamente cumplidas por parte de las autoridades y funcionarios, y por otra, que la ciudadanía pudiera efectivamente acceder a la información sobre audiencias, viajes y donativos, y ejercer el derecho de petición ante el Estado en igualdad de condiciones. El proceso contó con las siguientes etapas: - Dictación del reglamento de la ley (Decreto N° 71 del Ministerio Secretaría General de la Presidencia): El borrador del reglamento fue puesto a disposición de la ciudadanía para una consulta pública electrónica, recibiéndose 305 observaciones por parte de 48 organizaciones de la sociedad civil y personas individuales. - Capacitaciones: el Ministerio Secretaría General de la Presidencia emprendió un extenso programa de capacitaciones a lo largo de todo el país, dirigidas a los actores involucrados en la aplicación de la Ley: • Primera etapa: autoridades y colaboradores, asistentes técnicos y administradores institucionales, de la Administración Central. • Segunda etapa: autoridades, asistentes técnicos y sociedad civil, en todas las regiones del país. • Tercera etapa: autoridades y funcionarios municipales (gobiernos locales). - Creación de un soporte informático (Plataforma Ley Lobby) y asesoría técnica permanente prestada por la Comisión de Probidad y Transparencia, que puede ser solicitada por correo electrónico y por vía telefónica. - Jornadas de evaluación de la Ley, para obtener retroalimentación por parte de lobbistas, gestores de intereses y académicos y expertos en materias de gobernanza, transparencia y rendición de cuentas. La ley lobby robusteció el marco legal existente en lo que respecta a normas de probidad y transparencia, al ser una herramienta que dentro de sus propósitos busca transparentar la influencia externa en la toma de decisiones de las autoridades, ya que actualmente “existe un registro público de las actividades de influencia que los privados realizan hacia autoridades y organismos del Estado” (Bachelet, 2015). Con el desarrollo de esta tipo de normas se buscado generar “proyectos para perfeccionar la democracia” (Bachelet, 2015) y contribuir más integridad en la gestión pública. Otro de los elementos positivos de esta norma, tiene que ver con la democratización de influenciar en los espacios de toma de decisión de las autoridades, pues la ley 20.730 que regula el lobby, establece en su artículo 11, que se debe “mantener igualdad de trato respecto a las personas, organización y entidades que soliciten audiencia sobre una misma materia. La ley de lobby aporta transparencia a los procesos de toma de decisiones del gobierno e incrementa la participación ciudadana. El registro y posterior publicación de las audiencias, donativos y viajes de los sujetos pasivos permite generar reportes, los cuales son una experiencia inédita de publicación de las agendas públicas.

C. Execution and Implementation

 4. In which ways is the initiative creative and innovative?
El registro y publicación de información sobre audiencias, viajes y reuniones, de los sujetos pasivos, pertenecientes a diferentes servicios públicos, se realiza a través de una plataforma (Plataforma Ley del Lobby) que constituye un sistema centralizado/compartido único, lo que evita el registro de información a través de múltiples plataformas y a la vez significa un ahorro de costos para los órganos del Estado. Asimismo, la información de todos los servicios es recogida en la plataforma www.infolobby.cl, que contiene los datos agregados sobre audiencias, viajes, donativos y lobbistas con respecto a todo el universo de sujetos obligados. La Plataforma Ley del Lobby permite asimismo uniformar la manera en que personas, empresas y organizaciones del sector privado pueden solicitar audiencia a las autoridades, de manera que se resguarda el principio de igualdad de trato y ofrece el acceso a la autoridad a personas que antes carecían de tal posibilidad por no contar con contactos a nivel de tomadores de decisiones. La puesta en marcha de la Ley del Lobby en Chile se caracterizó por dos elementos principales. Primero, fue un proceso de implementación gradual, el cual impactó a los diferentes niveles de gobierno (central, local y autónomo) con material educativo y capacitaciones generales y focalizadas. En éstas, se enfatizaron los aspectos que generaban mayores grados de confusión e incertidumbre en los actores involucrados. En segundo lugar, se generaron instancias de acompañamiento y soporte permanente para los funcionarios y autoridades impactadas por las obligaciones de la normativa.

 5. Who implemented the initiative and what is the size of the population affected by this initiative?
La implementación de la Ley del Lobby estuvo a cargo de la Comisión de Probidad y Transparencia (antes Comisión Defensora Ciudadana y Transparencia) del Ministerio Secretaría General de la Presidencia. La Ley es aplicable a autoridades y funcionarios de la Administración del Estado y de los otros poderes del Estado y órganos autónomos, abarcando en general al sector público, a nivel nacional y subnacional, en todo el territorio del país, por lo que la población beneficiada alcanza a la totalidad de los habitantes del país e incluso a personas que se encuentren en el extranjero (las audiencias registrables incluyen las videoconferencias). Los actores involucrados en el proceso de implementación fueron los siguientes: 1. Ministerio Secretaría General de la Presidencia: Agencia pública implementadora. 2. Consejo Para la Transparencia: Encargado de publicidad de registros. 3. Contraloría General de la República: Órgano fiscalizador. 4. Administración Central del Estado: Sujetos obligados 5. Gobiernos Locales: Sujetos obligados 6. Órganos autónomos: Sujetos obligados 7. Congreso: Sujetos obligados 8. Organizaciones de la sociedad civil: Uso de la información y accountability.
 6. How was the strategy implemented and what resources were mobilized?
La estrategia planteada para implementar la ley lobby, consideró la acción de dos tácticas elementales para su desarrollo, la primera tenía que ver con planificación de dicha implementación y la segunda con la implementación en sí. La planificación ejecutada, considero tres elementos centrales que permitieron la implementación integral de la normativa (SEGPRES, 2015). En primer término, se trabajó en la creación de todo el contenido académico-legal que esta norma requería para su comprensión a los sujetos afectados. En segundo plano se desarrolló la plataforma informática que materializo el cumplimiento de la ley. Por último, se diseñó un despliegue nacional que abarco la inducción de los sujetos pasivos, en todas las regiones del país. La implementación se desarrolló de manera diferida, llevándose a cabo en tres etapas que involucraron en primera instancia a autoridades de nivel central del estado, en segundo lugar sujetos referentes a los servicios públicos y un tercer nivel las autoridades que comprenden el ambiente municipal. Durante el proceso de implementación de la ley lobby, se realizaron 260 inducciones considerando las tres etapas de desarrollo. Estas contaron con la presencia de 6031 asistentes en su mayoría funcionarios públicos, pero también representantes de sociedad civil (SEGPRES, 2015). En la primera etapa – orientada principalmente a ministerios y subsecretarías- , se realizaron 126 inducciones, en las cuales participaron 413 personas, principalmente autoridades de la primera línea de gobierno. Se realizaron además 3 jornadas de capacitación para asistentes técnicos los días 16, 17 y 18 de noviembre de 2014, con más de 170 asistentes, y una jornada para los administradores institucionales el día 21 de noviembre de 2014, con más de 50 asistentes. Durante la segunda etapa –pensada para los servicios públicos de todo el país- se realizó una gira nacional en la que se lograron realizar 56 inducciones, y donde participaron un total de 3101 personas de todo el país. Las jornadas de inducción se realizaron entre el 23 de diciembre de 2014 y el 7 de abril de 2015, comprendiendo tres tipos de inducciones: a) autoridades: 19 sesiones, con 1.148 asistentes; b) asistentes técnicos: 21 sesiones, con 1.536 asistentes, y c) sociedad civil: 16 sesiones, con 417 asistentes. Finalmente se realizó la tercera y última etapa de la implementación lobby, en el contexto de un convenio de colaboración entre el Ministerio Secretaría General de la Presidencia, la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, y el Consejo para la Transparencia, se contempló la administración municipal (gobierno local), instancia en la cual, se realizaron 78 inducciones a nivel nacional y donde participaron 2517 personas. Los recursos destinados para la implementación de la ley fueron US$ 50.000 en incrementos presupuestarios en personal, más los recursos propios del Ministerio Secretaría General de la Presidencia. En cuanto a la plataforma tecnológica para la implementación, ésta fue diseñada por la Comisión Defensora Ciudadana y Transparencia, conjuntamente con la Unidad de Modernización, ambas del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, como una forma de facilitar la publicación de la información por parte de las instituciones obligadas de manera estandarizada y que no significara un costo en desarrollo para los servicios públicos. La Comisión de Probidad y Transparencia presta asesoría y soporte a los sujetos pasivos de los diversos servicios públicos, la que puede ser solicitada por correo electrónico y por vía telefónica. Esto cubre aspectos jurídicos y tecnológicos.

 7. Who were the stakeholders involved in the design of the initiative and in its implementation?
Se generó un equipo conformado por profesionales de la Comisión de Probidad y Transparencia y Unidad de Modernización del Estado, ambas del Ministerio Secretaría General de la Presidencia. Además, se crearon espacios de colaboración en la ejecución de la política con el Consejo para la Transparencia y Subsecretaria de Desarrollo Regional. El Consejo Asesor Presidencial Contra los Conflictos de Interés, el Tráfico de Influencias y la Corrupción, creado en marzo de 2015 por la Presidenta Michelle Bachelet y compuesto por un conjunto transversal de expertos ajenos al Gobierno, trató en su Informe Final sobre aspectos relativos a la Ley del Lobby, que se reflejan en la implementación que en definitiva tuvo la Ley, incluyendo la creación de un plan de capacitaciones y cursos sobre el contenido y la aplicación de la ley, para autoridades y funcionarios públicos. La implementación de la Ley del Lobby fue incluida como compromiso en el segundo Plan de Acción de Chile en la Alianza para el Gobierno Abierto, en cuyos procesos de creación, consulta, difusión y monitoreo la sociedad civil participó activamente, a través de las organizaciones representadas en la Mesa de Trabajo Permanente de OGP en Chile.

 8. What were the most successful outputs and why was the initiative effective?
A la fecha, la aplicación integral de la ley lobby, he permitido disponibilizar de manera permanente, el registro público de 143.242 audiencias, 150.593 viajes y 16.172 donativos, de sujetos pasivos afectos a esta norma (infolobby, 2017). Lo anterior nos da cuenta de los efectos directos que la ley ha tenido en la transparencia de registro de las autoridades públicas –sujetos pasivos- y de la cual, se han visto obligadas en el desarrollo de su gestión. Asimismo, la plataforma registra a la fecha 5.150 lobbistas y 118.828 gestores de intereses. Hasta junio de 2016, más de 16.000 personas, entidades y organizaciones, habían estado representadas en reuniones bajo la Ley de Lobby. Éstas incluyen corporaciones, universidades, juntas de vecinos, sociedades profesionales y comerciales, sindicatos, ONG, fundaciones y escuelas (Sahd & Valenzuela, 2016: 6). En relación con los Objetivos de Desarrollo Sostenible, estos progresos derivados de la implementación de la ley se vinculan fuertemente al Objetivo 16: paz, justicia e instituciones fuertes, en particular las siguientes metas: - Reducir sustancialmente la corrupción y el soborno en todas sus formas. - Crear instituciones eficaces, responsables y transparentes a todos los niveles. - Garantizar la adopción de decisiones inclusivas, participativas y representativas que respondan a las necesidades a todos los niveles. - Garantizar el acceso público a la información y proteger las libertades fundamentales, de conformidad con las leyes nacionales y los acuerdos internacionales. - Promover y aplicar leyes y políticas no discriminatorias en favor del desarrollo sostenible

 9. What were the main obstacles encountered and how were they overcome?
Uno de los principales obstáculos que se observaba de manera previa a la promulgación e implementación de la ley, era el acceso de los ciudadanos, organizaciones, corporaciones, entre otros, para llegar a las autoridades y solicitar una audiencia o reunión. De acuerdo a lo señalado por María Jaraquemada, de la ONG Espacio Público, "Antes de la Ley de Lobby, se necesitaba un contacto, un correo electrónico o el teléfono de alguien para acercarse a un subsecretario, un ministro, un alcalde o un congresista. Hoy en día, cualquier persona puede entrar en la plataforma web o llenar un formulario para solicitar una reunión” (Sahd & Valenzuela, 2016: 5). La Ley de Lobby democratizó el acceso a las autoridades, lo cual es un gran avance en reducir la brecha autoridad-ciudadano, promover la participación y formalizó la actividad de lobby. De acuerdo a lo expuesto por Sahd y Valenzuela “antes de la promulgación de la ley, por lo general sólo las grandes corporaciones y grupos de interés influyentes tenían los medios y contactos para acceder a las autoridades” (Sahd & Valenzuela, 2016: 5). Antes de la Ley de Lobby, no existían datos ni evidencia sobre las reuniones a las cuales asistían las autoridades. La ley al establecer la obligación de registrar las actividades de los sujetos pasivos, se puede contar con información pública sobre la comunicación y relación entre el sector público y privado (Sahd & Valenzuela, 2016: 6). Chile es un país legalista y con un servicio civil eficiente y comprometido. En ese sentido, no existieron resistencias formales a la ley de lobby. Significó, de todas maneras, un cambio cultural significativo por la asunción de la nueva plataforma tecnológica que modeló una nueva manera de solicitar audiencias. La alianza con el Dirección Nacional del Servicio Civil y el centro de gobierno compuesto por el Ministerio del Interior, la Secretaría General de la Presidencia y la Secretaría General de Gobierno fue clave en generar alianzas duraderas para el cambio. En lo referido al registro de viajes y donativos, no ha significado mayores resistencias, por significar asuntos que ya llevaban registros en otras modalidades.

D. Impact and Sustainability

 10. What were the key benefits resulting from this initiative?
Se ha sostenido en estudios académicos que “La ley ha contribuido a configurar un nuevo estándar en las relaciones público-privadas, estableciendo reglas y un marco para promover los intereses ante las autoridades públicas” (Sahd & Valenzuela, 2016: 6); y que “Hoy las actividades, arreglos y comunicaciones entre el sector público y privado están disponibles para el público y el escrutinio de los medios de comunicación” (Sahd & Valenzuela, 2016: 6). La implementación de la Ley del Lobby fue evaluada como un “compromiso estrella” en el Informe de Avance del Mecanismo de Revisión Independiente de OGP: “Este compromiso es relevante a los valores [OGP] de acceso a la información y rendición de cuentas. El compromiso se considera relevante para la puesta en marcha e implementación de la Ley de Lobby. Los responsables de llevar a cabo el proyecto manifestaron estar convencidos de que la implementación adecuada de la Ley significará un gran aporte para Chile en materia de transparencia y control ciudadano. La Comisión Defensora Ciudadana y Transparencia demostró una actitud proactiva a la hora de llevar a cabo el proceso de capacitación para la puesta en marcha del proyecto. Los funcionarios capacitados destacaron el buen nivel de las capacitaciones y su utilidad, como también el apoyo posterior a distancia. (…) El impacto potencial de este compromiso, si se implementara completamente, es transformador. Implementar y monitorear la Ley de Lobby implica una mejora que potencialmente podría transformar la práctica de la política pública relevante y traer más transparencia al proceso de lobbying.”

 11. Did the initiative improve integrity and/or accountability in public service? (If applicable)
La implementación de la Ley del Lobby ha permitido llevar un seguimiento de la actividad de autoridades y funcionarios en relación con sus contactos con el sector privado y de qué forma las personas u organizaciones ejercen influencia en la toma de decisiones públicas. Por ejemplo, transcurrido un año desde la vigencia de la Ley, era posible reportar qué autoridades tenían mayor cantidad de contactos con los diferentes actores del mundo privado. En la prensa se reportó, por ejemplo, que los ministros y subsecretarios que se habían reunido más veces con personeros del área privada eran los titulares del Ministerio de Medio Ambiente, seguidos del Ministerio de Energía, y el Ministerio de Minería. (Fuente: http://www.eldinamo.cl/ambiente/2015/02/26/ley-de-lobby-medio-ambiente-energia-y-mineria-lideran-audiencias-con-empresas-y-gremios/). La implementación de la Ley del Lobby ha sido útil para el descubrimiento de casos de mal uso de recursos públicos. En base a la información publicada en virtud de la Ley del Lobby, se ha destapado, por ejemplo, el caso “Concejales on tour” realizado por el programa Contacto de Canal 13, en el que se evidenció que algunos de los viajes de estas autoridades municipales no guardaban relación o proporción con el desempeño de sus cargos, concluyéndose que “si bien hay viajes que son importantes para su labor en el municipio, y en los cuales es imprescindible financiar sus gastos, se evidenciaron que muchas veces el gasto no se relaciona con la magnitud del evento al cual está asociado, o que bien, simplemente no tiene justificación para la labor que representan” (Fuente: http://www.elobservatodo.cl/noticia/sociedad/esto-es-lo-que-gastaron-en-viajes-los-concejales-de-la-serena). Todo esto ha redundado en nuevas instrucciones para la justificación de viajes dentro del servicio civil chileno (http://www.hacienda.cl/documentos/circulares/austeridad-y-probidad/circular-n-16-austeridad-probidad-y.html)

 12. Were special measures put in place to ensure that the initiative benefits women and girls and improves the situation of the poorest and most vulnerable? (If applicable)
La ley modificó la realidad al materializar el principio de igualdad en el derecho de acceder a la autoridad pública. Al contemplar igualdad de trato, la ley asegura el acceso a cualquier ciudadano, sin importar su condición, a reunirse con las distintas autoridades. Antes de la existencia de la ley, era el círculo informal, la red de contactos personales, la capacidad y recursos de las grandes empresas y organizaciones, los factores que determinaban la agenda de reuniones de las autoridades. La igualdad de trato disminuye la brecha entre autoridades y ciudadanos, y, también permite la defensa de los intereses de los sectores más vulnerables y que más necesitan asistencia. En el contexto chileno, existe una sub-representación de las mujeres en los distintos espacios de poder y toma de decisiones. De acuerdo a lo expresado por Jessica González, Directora de Producción de Comunidad Mujer, existe una masculinización de los espacios, lo cual “ha llevado a una indiferencia en ciertos temas y a una complejidad en el avance de los derechos femeninos” (Fuente: http://www.cooperativa.cl/noticias/pais/gobierno/ley-de-cuotas/ley-de-cuotas-que-opinan-las-mujeres/2015-01-22/165941.html). La presencia mayoritaria de hombres en las distintas esferas relacionadas con la toma de decisiones no promueve la participación ni el enfoque de género en las políticas públicas. Por tanto, la igualdad de trato plasmada en la Ley de Lobby, genera un escenario equitativo, sin distinción de género o condición socioeconómica, para influir en la toma de decisiones de las autoridades, por tanto es una oportunidad para la defensa de los enfoques de género en la formulación de políticas públicas, lo cual permite tener políticas y leyes más representativas para la sociedad.

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