| 4. In which ways is the initiative creative and innovative?
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Los contratos de cuarta generación son una herramienta única, considerados como un medio que le permite a la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI la financiación del desarrollo físico de proyectos de carreteras, puertos, aeropuertos y red férrea, alcanzando un sólido modelo de trasparencia y rendición de cuentas a través de diferentes acciones para alcanzar la competitividad del país.
Algunas de las acciones creativas e innovadoras implementadas en la iniciativa se referenciarán a continuación:
1. Seguridad y transparencia en la revisión de propuestas: Los estudios fueron revisados y validados por funcionarios de la Agencia que con altos estándares y exigentes medidas de seguridad lograron sacar adelante las 33 licitaciones de vías de 4G. Todos los estudios fueron publicados para que los interesados pudieran observarlos y participar en las licitaciones con el mismo nivel de información y minutas de contratos estándar.
2. Estandarización de pliegos: Para todos los procesos de selección de Concesionarios e Interventorías (firmas sobre las que recae el seguimiento y monitoreo en campo de las obligaciones adquiridas contractualmente por el Concesionario), la ANI utilizó un pliego de condiciones estándar que fue socializado en diferentes espacios públicos, con el fin de recibir observaciones y retroalimentación de los interesados e implementar las mejoras que fueran necesarias para garantizar la participación de los interesados.
3. Media aritmética y geométrica como equilibradoras del mercado: Con el fin de evitar la colusión entre los proponentes, se establecieron diferentes fórmulas de adjudicación en los pliegos de condiciones como la media aritmética y la media geométrica. Solo el día del cierre de la licitación se determina cual fórmula será usada para la adjudicación dependiendo del número de propuestas recibidas. Para evitar las propuestas con precios artificialmente bajos, se estableció también un límite inferior a las propuestas presentadas, las cuales no podrían ser inferiores al 90% del valor del presupuesto oficial establecido en el pliego de condiciones.
4. Seguridad en la custodia de las propuestas: Las propuestas en los proyectos de 4G se presentan a la ANI en dos sobres sellados. En el primer sobre se consignan los datos de la propuesta técnica, la propuesta de apoyo a la industria nacional, así como sus requisitos habilitantes y en el otro sobre se consigna la propuesta económica. El sobre con la propuesta económica solamente se abre el día de la audiencia de adjudicación. Entre el día del cierre de la licitación y la adjudicación, el sobre económico es custodiado en un contenedor especial por una compañía de seguridad con transmisión por streaming.
5. Urna de cristal: Las ofertas son valoradas por un comité de evaluación especializado que efectúa su labor con altas condiciones de seguridad (ingreso solo a personal autorizado, imposibilidad de ingresar equipos electrónicos, imposibilidad de extraer documentación de la sala, etc.)
6. Convocatoria a Garantes: En todos los procesos de selección se convoca a la Procuraduría General de la Nación para que, si lo considera pertinente, efectúe sus procedimientos de control y vigilancia preventiva. En varios de los procesos la Procuraduría ha efectuado el citado seguimiento, sin que haya presentado objeción alguna a las actuaciones de la ANI.
7. Creación de mecanismos de denuncia de alto nivel: Adicional a lo anterior, la Secretaría de Transparencia de la Presidencia de la República se vinculó al proceso de selección, estableciendo mecanismos de alto nivel de la OCDE para fomentar la participación para que cualquier interesado pudiera interponer denuncias, quejas o sugerencias frente a los procesos. Dicho mecanismo no ha recibido queja alguna en consideración a la transparencia con que se llevan las licitaciones en la ANI, solo una observación relacionada con temas técnicos.
8. Transmisión en streaming: Las audiencias de adjudicación de los proyectos de la ANI son grabadas en video y audio y transmitidas vía streaming por la página web de la ANI para garantizar la transparencia y la verificación y participación por cualquier interesado. Es importante mencionar que en las generaciones anteriores los tiempos de estas sesiones oscilaban entre 10 o 12 horas. Hoy en día el tiempo se redujo a media hora pues no hay objeción de los proponentes.
9. Criterios contractuales asociados a Responsabilidad Social Empresarial: El contrato de cuarta generación solicita formulación de un instrumento (Plan de Responsabilidad Ambiental y Social) con acciones orientadas a integrar los Principios del Ecuador y llevar a reportar en el GRI 4 lo que se ha consolidado como parte de la política de Responsabilidad Social de la Agencia que actualmente se encuentra en construcción.
La transparencia y creatividad de la ANI ha sido reconocida a nivel nacional e internacional, al punto que en foros especializados de infraestructura la Agencia ha sido felicitada y reconocida por sus actuaciones rectas y eficientes. La Agencia, sus proyectos y colaboradores en la iniciativa han tenido reconocimientos como:
- Latin America Grantor of the year awards 2016
- Premio LatinFinance como la mejor financiación de vías y de infraestructura en los Andes, por ser la primera en alcanzar su cierre financiero en el proyecto Pacífico 3.
- P3 Bulletin escogió la firma de abogados que apoyan la iniciativa por incentivar las asociaciones público privadas, con liderazgo y eficiencia.
- Goldman Sachs, por la mejor financiación en vías en infraestructura con Pacífico 3
- Corficolombiana, por la mejor financiación en moneda local con Pacífico 1
- Mario Huertas fue reconocido como el mejor concesionario en América Latina, al ser el adjudicatario de tres de los ocho proyectos de la primera ola del Programa 4G
- El banco Corpbanca ganó como el mejor banco de infraestructura de América Latina.
- La Financiera de Desarrollo Nacional (FDN) como actor clave en el cambio de modelo de la financiación de la infraestructura nacional, que ahora usa el mecanismo de project finance.
Es importante mencionar que en los 33 proyectos adjudicados en los últimos 3 años no se ha recibido denuncia alguna por corrupción, ni demandas derivadas de adjudicaciones erróneas o mal efectuadas.
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| 5. Who implemented the initiative and what is the size of the population affected by this initiative?
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Este programa fue liderado por la Agencia Nacional de Infraestructura. La ANI es una Agencia Nacional Estatal de Naturaleza Especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, financiera y técnica, adscrita al Ministerio de Transporte, según decreto 4165 del 03 noviembre de 2011.
La Agencia Nacional de Infraestructura - ANI, tiene por objeto planear, coordinar, estructurar, contratar, ejecutar, administrar y evaluar proyectos de concesiones y otras formas de Asociación Público Privada - APP, para el diseño, construcción, mantenimiento, operación, administración y/o explotación de la infraestructura pública de transporte en todos sus modos y de los servicios conexos o relacionados y el desarrollo de proyectos de asociación público privada para otro tipo de infraestructura pública cuando así lo determine expresamente el Gobierno Nacional.
La implementación de este programa genera beneficios directos a los pobladores que viven cerca de la zona de influencia de los proyectos y de forma indirecta a todos los colombianos. Según estudios de la ANI las Carreteras 4G pueden tener un efecto multiplicador de 1.5% sobre el PIB durante los años de la construcción. Así mismo, pueden aportar un crecimiento potencial del PIB de 4.6% a 5.3% en el largo plazo, y una reducción en la tasa de desempleo del 1% del total del reportado para Colombia. Está proyectado que las Carreteras 4G generarán cerca de 180,000 empleos indirectos en etapa de construcción.
Uno de los principales beneficios directos es el ahorro en tiempo de viaje, el cual se reducirá en 30% en promedio entre las ciudades conectadas. Los costos de operación vehicular también se reducirán en un promedio de 20%, al contar con mejor infraestructura.
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| 6. How was the strategy implemented and what resources were mobilized?
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Para poner en marcha la estrategia de las Concesiones 4G, fue necesaria la creación del documento de política pública CONPES 3760 de 2013 y la puesta en marcha de la Ley 1683 del 2013 del Ministerio de Transporte para que reglamentara la adopción de medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y darle un giro a la entidad que históricamente se había hecho cargo de las Concesiones de Infraestructura en el país: El INCO, Instituto Nacional de Concesiones no contaba con la solidez institucional e imagen pública favorable para iniciar esta ambiciosa iniciativa.
El Instituto, se transformó en una agencia técnica (ANI- Agencia Nacional de Infraestructura) con características misionales y legales distintas para generar credibilidad y adoptar mano de obra calificada con mejores salarios. Este renovado equipo marcaría el derrotero de estructuración técnica de la iniciativa 4G y mejoraría la imagen frente a la opinión pública, la inversión extranjera y la banca internacional.
Luego del análisis de las lecciones aprendidas de las generaciones anteriores de concesiones (1, 2, 3G) y para dar garantías a los inversionistas, a la Entidad y al Gobierno era necesario fortalecer los estudios técnicos de estructuración, y alinear los pliegos de condiciones y contratos para Interventorías y Contratistas a fin de evitar distorsiones de mercado o posibles alteraciones de las propuestas. Así las cosas, se establecieron mecanismos aritméticos para evaluar las propuestas económicas.
Con ello, se crearon paralelamente las estrategias de transparencia que daban garantía a los proponentes de que la competencia se basaba en criterios técnicos y financieros claros que fomentaban la participación equitativa. Dichos mecanismos se ajustan a metodologías de mecanismos de alto nivel de la OCDE y trasladados al caso colombiano mediante la Secretaría de Transparencia de la Presidencia de la República.
Con dicha estrategia de transparencia, se abrió el espacio para la creación de espacios de diálogo, innovación y aclaración de los pliegos de condiciones con firmas constructoras, empresas pre calificadoras, los bancos como financiadores, las aseguradoras y empresas privadas que pertenecen al sector. Se recogieron observaciones y se realizaron ajustes tendientes a la mejora del proceso. Vale resaltar que el mecanismo de alto nivel solo se utilizó una vez y la razón fue un tema estrictamente técnico.
Se implementó adicionalmente, el mecanismo de revisión “urna de cristal” (recinto de paredes de vidrio con transmisión streaming 24 horas donde ingresan totalmente incomunicados los funcionarios que hacen parte del panel evaluador de propuestas a adjudicar en la ANI). Esta misma estrategia de streaming se utilizó para seguir por la página de la ANI, la adjudicación de los corredores concesionados y se garantizó la transparencia del proceso con propuestas que estaban en custodia de una firma especializada con un sello de seguridad.
En cada uno de estos pasos fue garante la Procuraduría General de la Nación. Una de las maneras que esta Entidad considera que la iniciativa ha sido exitosa es que de los proyectos 4G adjudicados, ninguno ha recibido ninguna alerta de ausencia de transparencia por ningún ente de control.
En el proceso de estructuración financiera y técnica de los proyectos 4G se invirtieron aproximadamente $66 millones USD, en estudios técnicos (predial, ambiental, riesgo y social), financieros y jurídicos para la implementación de la cuarta generación. El monto de inversión cubre más de 7000 km que se esperan adjudicar y representan una inversión de más de $16.7 billones de dólares de inversión divididos en más de 40 proyectos desde aquí al 2021. Se estima que los proyectos de segunda ola generan 65.000 empleos directos.
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| 7. Who were the stakeholders involved in the design of the initiative and in its implementation?
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El proceso de diseño, formulación e implementación de los contratos de Cuarta Generación (4G) de Concesiones en Colombia y la inclusión de estrategias innovadoras de transparencia en la ejecución fue liderado por la Agencia Nacional de Infraestructura. Este proceso se adelantó luego de un trabajo de diálogo y aclaración de los pliegos de condiciones con firmas constructoras, empresas pre calificadoras, los bancos como financiadores, las aseguradoras y empresas privadas que pertenecen al sector. De manera transversal actúa la Procuraduría General de la Nación y La Secretaría de transparencia de la República (ésta última, involucrada en el diseño del mecanismo de alto nivel).
Otras entidades gubernamentales que participaron en el desarrollo y co- creación de los lineamientos de política pública (CONPES 3760 de 2013) de este programa fueron: Departamento Nacional de Planeación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio del Interior, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, Ministerio de Transporte, Instituto Nacional de Vías, Fedesarrollo, Comisión de Infraestructura y las entidades territoriales (Departamentos y Municipios).
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| 8. What were the most successful outputs and why was the initiative effective?
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Las Concesiones 4G han obtenido los siguientes resultados exitosos:
1. Cierre de brechas de infraestructura, aumentando el nivel del PIB del 0,25% al año y propendiendo por el cumplimiento de reducción de la desigualdad en y entre los países.
2. Durante la implementación de las tres generaciones anteriores se logró un total de 800 kilómetros de vía construida, para el 2017 este número ya había sido duplicado a 1600 kilómetros de vía, con una proyección de 3200 kilómetros de vía construida para el año 2021, logrando contribuir al objetivo de construir infraestructuras resilientes, promover la industrialización inclusiva y sostenible y fomentar la innovación.
3. Los contratos 4G lograrán ahorros en los costos de operación vehicular orientándose hacia el uso eficiente de recursos. El ahorro en los tiempos de desplazamientos es de 30% lo que incide en un 20% más de eficiencia del transporte. Estos ahorros contribuyen al cumplimiento de la meta de garantizar modalidades de consumo y producción sostenibles.
4. Durante las licitaciones de las generaciones anteriores se presentaban de 2 a 3 proponentes, hoy en día se reciben en promedio 40 propuestas de Interventorías y Concesiones para un solo proyecto, lo que estimula la diversidad de oferta. La creación de un contrato estándar de 4G con mecanismos de transparencia visibles facilita el proceso de participación y visibilizan la gestión del Gobierno y del sector privado. Los 24 de 33 cierres financieros a la fecha corroboran la confianza de la banca en esta iniciativa y la materialización del cumplimiento de la promoción de sociedades, justas, pacíficas e inclusivas relacionado al tema de transparencia.
5. Colombia se ha acogido varios lineamientos ONU en función del desarrollo sostenible. Ha implementado instrumentos que han permitido mitigar o compensar los impactos causados por la construcción de vías. Mediante la alineación institucional ha logrado 235 Licencias ambientales otorgadas por ANLA, 172 Autorizaciones del Ministerio del Medio Ambiente, 726 Licencias de Corporaciones Autónomas Regionales (autoridad ambiental a nivel regional), 678 autorizaciones arqueológicas otorgadas por el Instituto Colombiano de Antropología e Historia (ICANH) y 1350 Consultas previas certificadas y protocolizadas con comunidades étnicas, orientando el país hacia el cumplimiento de gestionar sosteniblemente los bosques, luchar contra la desertificación, detener e invertir la degradación de las tierras y detener la pérdida de biodiversidad y la reducción de la desigualdad en y entre los países.
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| 9. What were the main obstacles encountered and how were they overcome?
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Los principales obstáculos que tuvieron que sortearse estuvieron relacionados con el nuevo modelo de gobernanza con transparencia que se deseaba implementar y el relacionamiento que el Estado había tenido con las comunidades para viabilizar los proyectos de infraestructura.
Pese a que se venían ejecutando Alianzas Publico Privadas desde mediados de los años 90; en el desarrollo de las tres generaciones anteriores aún se identificaban problemas en estructuración y ejecución de contratos, evidenciando falencias que además inviabilizaban la participación y la transparencia.
La gestión pública con altos costos de las renegociaciones de los contratos, llevaron a la Entidad a un cambio de visión y gestión del conocimiento alineando intereses particulares en función del bien común.
Así mismo, se tuvieron obstáculos para alinear el modelo de financiamiento por parte de las instituciones que apalancan los proyectos, por lo que las experiencias recientes, crearon mecanismos para racionalizar el uso de recursos públicos y optimizar la participación del sector privado como socio estratégico en el desarrollo y financiación de proyectos a largo plazo.
Se logró encontrar soluciones a través de los aspectos normativos con la expedición de la Ley 1508 de 2012 que reglamenta las asociaciones público-privadas (APP), se incorporan cambios importantes para el desarrollo de la infraestructura, buscando un mayor nivel de responsabilidad, financiamiento y calidad en el socio privado. Así mismo fue necesario adoptar mecanismos de política pública tendientes a optimizar la utilización de recursos públicos, promover la competencia, hacer atractiva la inversión y facilitar financiación de infraestructura a largo plazo para los privados, tales como: realizar aportes a los proyectos mediante compra de predios u otros mecanismos, hacer inversiones en instrumentos de capital o instrumentos de deuda.
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