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En Colombia, las mujeres enfrentan múltiples obstáculos para participar en política, que pueden ser agrupados en tres categorías fundamentales: i) obstáculos de partida, relacionados con la carencia de destrezas, conocimientos y oportunidades para participar en el juego político en igualdad de condiciones con los hombres; ii) obstáculos de entrada, derivados de la cultura en la que persisten estereotipos sobre los roles que deben desempeñar las mujeres en la sociedad, y que las alejan de la esfera pública, y iii) obstáculos de permanencia, que tienen que ver con la forma como se desarrolla el quehacer político. En consecuencia, existe una baja representación de las mujeres en los cargos de decisión del Estado, lo que refleja la existencia de barreras que impiden que puedan gozar de sus derechos en condiciones de igualdad. En razón a esta problemática el 31 de mayo del 2000 se aprobó en Colombia una ley destinada a promover la participación igualitaria de las mujeres en los más altos cargos del Estado, mediante la adopción de una cuota que exige que al menos el 30% de los cargos del poder público sean ocupados por mujeres. La Ley 581 de 2000, conocida como Ley de Cuotas, es una herramienta poderosa para la búsqueda de la igualdad en materia de participación política y representación de las mujeres. Esta ley generó todo un movimiento hacia la equidad de género, creando los mecanismos que permiten que la mujer en Colombia cada día cuente con mayor nivel de participación en la educación superior y en todos los niveles de las ramas y demás órganos del poder público, promoviendo la superación de la discriminación de género en Colombia.

Los objetivos específicos de la Ley son: primero, alcanzar el 30% de participación política de las mujeres, y en el largo plazo el 50%, con el fin de lograr una masa crítica; segundo, lograr igualdad entre hombres y mujeres en el nombramiento de ternas y listas; y tercero, promocionar la participación de las mujeres en los ámbitos público y privado. La mencionada ley logró afianzar cada vez más la participación de la mujer en todos los niveles del poder público en igualdad de condiciones y, con esto, sus perspectivas y miradas hacen parte de las decisiones del Estado, entendiendo entonces que la participación del 30% es un punto de partida, pero no puede ser concebido como el fin último de la Ley de Cuotas. Al garantizar el cumplimiento pleno de la Ley y de los diversos mandatos contenidos en ella, el Gobierno Nacional logra promover la participación igualitaria de las mujeres, y esto resulta un elemento esencial para la construcción de una democracia auténticamente incluyente. Esto, sin desconocer que las cuotas no deben constituirse en un techo de cristal para las mujeres que impida una participación sustantivamente igualitaria, pues el fin último de esta herramienta es contribuir a la paridad.

La iniciativa postulada encaja en los criterios de la categoría al promover la paridad de género en el servicio público, ya que la Ley de Cuotas se fundamenta tanto en el principio de la igualdad como en el reconocimiento de los derechos políticos y, en particular, el derecho a participar en los asuntos públicos y en la toma de decisiones. Es una herramienta diseñada para avanzar en la igualdad real, pues parte del reconocimiento de que algunos grupos sociales, en este caso las mujeres, enfrentan condiciones estructurales que obstaculizan su acceso al ejercicio de los derechos, y por tanto se requieren de medidas diferenciales encaminadas a acelerar su participación igualitaria en política y en otros ámbitos de decisión. En este sentido, la Ley 581 de 2000 cumple con los criterios de promoción de la paridad de género en el servicio público, además de la transformación que genera en la administración pública ya que implica un cambio radical en la forma en que funciona una institución pública, implementando mejoras radicales en lugar de mejoras graduales, para promover los derechos de las mujeres y responder a las necesidades de este grupo.

Las cifras respaldan la idea de que la Ley sí ha tenido un impacto positivo en la inclusión de mujeres en los altos cargos del Estado. Asimismo, ratifica los beneficios que se obtienen mediante las acciones afirmativas en lo que respecta a corregir situaciones de desigualdad, pues respalda la idea de que acelera la inclusión de las mujeres. En el caso colombiano, para los cargos de designación, la Ley de Cuotas puede ser entendida como un punto de quiebre. La Agenda 2030 afirma que la igualdad de género no sólo es un derecho humano fundamental, sino que es la base necesaria para un mundo pacífico, próspero y sostenible. Como tal, se indica que la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres no es sólo el enfoque del ODS N°5 sino de todos los ODS en su integralidad. En este sentido, la Ley 581 de 2000 está íntimamente ligada a la promoción de servicios públicos sensibles al género para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible, pues alienta a más mujeres a convertirse en líderes en todas las regiones y contribuye igualmente a la generación de políticas públicas que responden a las demandas y necesidades de las mujeres.

Si bien no es prudente considerar que la mayor inclusión de las mujeres garantiza automáticamente su plena representación, ya que el contar con más mujeres en los cargos de decisión y en política no garantiza que haya una auténtica representación, si es posible afirmar que las cuotas permiten avanzar en la creación de una “masa crítica”, esto es, no solamente que haya más mujeres, sino que su presencia contribuya a que opere un cambio cualitativo en las relaciones de poder que permita a las mujeres, que inicialmente constituyen la minoría en política, utilizar los recursos de la institución en la cual participan para mejorar su situación y la del grupo a la que pertenecen, con lo cual pueden acelerar el desarrollo de la sociedad en su conjunto, especialmente en lo que a prestación de servicios se refiere.

Para que las mujeres logren una amplia representación en la vida pública deben gozar de igualdad en el ejercicio del poder político y económico, especialmente en el proceso de toma de decisiones. De allí la importancia de las medidas que, como la Ley 581 de 2000, promueven la igualdad efectiva de las mujeres en los espacios de participación política y en los de toma de decisiones. Antes de la entrada en vigencia de la Ley de Cuotas, la participación de las mujeres en los ministerios tendía a ser inferior al 13%. Después del año 2000, cuando fue aprobada la Ley, el porcentaje de mujeres ministras se ha mantenido alrededor del 26%. En relación con esto, la aplicación de la Ley de Cuotas habría contribuido a que se produzca un salto cuantitativo en la participación de las mujeres en los altos cargos decisorios del Estado. De acuerdo con los datos presentados hasta ahora, al menos en el nivel central, la presencia de mujeres aumentó a partir de la Ley de Cuotas, lo que indica que los mandatos de esta habrían permitido, en principio, incrementar la participación de las mujeres.

La Ley 581 de 2000, y en especial la cuota en ella contemplada, tienen un ámbito amplio de aplicación. Así, por ejemplo, no se limita a los más altos cargos del Estado, sino que incluye otros cargos decisorios.. Esto la convierte en una Ley única y revolucionaria para la época en la que se adoptó, pues debería cubrir una amplia gama de cargos al interior del Estado. En segundo lugar, esta Ley no se limitó a adoptar esta cuota, sino que incluyó un amplio conjunto de medidas destinadas a promover la igualdad efectiva de las mujeres en los sectores público y privado. En este sentido, por ejemplo, contempla medidas destinadas a promover la creación de un plan nacional de estímulo a las mujeres y señala su contenido básico, indicando que este debe contar con planes, programas y acciones que promuevan la equidad entre sexos, la capacitación de mujeres para el sector productivo, la superación de obstáculos para que estas accedan a altos cargos en el sector privado, y la divulgación de los derechos de las mujeres y sus respectivos mecanismos de protección.

Si bien, normativas especiales temporales de discriminación positiva, o leyes de cuotas, han sido puestas en marcha en distintos países latinoamericanos con el propósito de incrementar la participación de la mujer en la toma de decisiones y en la política, como una medida para contrarrestar la ventaja cultural e histórica del género masculino, La Ley 581 de 2000 no se limita a adoptar esta cuota, sino que incluye un amplio conjunto de medidas destinadas a promover la igualdad efectiva de las mujeres en los sectores público y privado. Medidas que pueden ser sostenibles en el tiempo, incluso cuando se haya superado la brecha que dio origen a la discriminación positiva.

La Ley 581 de 2000 fue tramitada y aprobada como una Ley Estatutaria, pues regula derechos fundamentales y estos temas, por mandato constitucional, solamente pueden ser reglamentados por el procedimiento más exigente que es característico de dicho tipo de ley. Como estatutaria, tiene un rango superior al de las otras leyes y, además, para llegar a convertirse en ley, después de que el Congreso aprobó el articulado definitivo, pasó por revisión de la Corte Constitucional. Dicha revisión fue clave para la determinación del alcance de sus mandatos, como se indica a continuación. En el análisis de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria la Corte Constitucional partió de la constatación de que las mujeres se encontraban subrepresentadas en el sector público, lo cual es especialmente grave si se tiene en cuenta que constituyen la mitad de la población del país. Luego de un análisis detallado de la participación de las mujeres en los cargos de decisión del Estado, la Corte afirmó que la precaria representación de la mujer “obedece a un criterio irracional de discriminación, más que a supuestos factores de inferioridad natural o de formación cultural y académica”.

No

La Agenda 2030 afirma que la igualdad de género no sólo es un derecho humano fundamental, sino que es la base necesaria para un mundo pacífico, próspero y sostenible. Como tal, se indica que la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres no es sólo el enfoque del Objetivo de Desarrollo Sostenible N°5 sino que se integra también a través de todos los Objetivos de Desarrollo Sostenible. En este sentido, la Ley 581 de 2000 está íntimamente ligada a la promoción de servicios públicos sensibles al género para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible, pues cumple con los criterios de promoción de la paridad de género en el servicio público, además de la transformación estructural de la administración ya que implica un cambio radical en la forma en que funciona una institución pública, para promover los derechos de las mujeres y responder a las necesidades de este grupo. Hoy más mujeres que nunca ocupan cargos públicos, pero alentar a más mujeres para que se conviertan en líderes en todas las regiones ayudará a fortalecer las políticas y las leyes orientadas a lograr una mayor igualdad entre los géneros.

En particular, esta Ley generó diferentes tipos de efectos, que si bien pueden diferenciarse, no se desligan. Estos efectos se dividen en instrumentales y simbólicos. Los primeros se refieren a los cambios materiales en la conducta de individuos o grupos, lo cual puede verse reflejado principalmente en la materialización de los mandatos de la ley, y específicamente para el caso de la Ley de Cuotas analizada, en lo que respecta al número de mujeres en los cargos de los altos niveles decisorios del Estado y la adopción de medidas y políticas encaminadas a promover la participación de las mismas. Por su parte, los efectos simbólicos consisten en cambios en las ideas, las percepciones y los imaginarios sociales, a través de los cuales se tienden a promover cambios políticos y sociales. Esto puede evidenciarse en los discursos que revelan los imaginarios alrededor de esta inclusión de las mujeres, y cuál ha sido el cambio o la permanencia de los argumentos al respecto. Análogamente, las cifras respaldan la idea de que la Ley sí ha tenido un impacto positivo en la inclusión de mujeres en los altos cargos del Estado. Asimismo, ratifica los beneficios que se obtienen mediante las acciones afirmativas en lo que respecta a corregir situaciones de desigualdad, pues respalda la idea de que acelera la inclusión de las mujeres. En el caso colombiano, para los cargos de designación, la Ley de Cuotas puede ser entendida como un punto de quiebre que permitió incrementar la participación de las mujeres en los más altos cargos decisorios del Estado en su momento de sanción y que ha generado que la participación de las mujeres en los máximos niveles decisorios y otros niveles decisorios del Estado crezca de manera constante y sostenida.

Yes

Función Pública, como encargada de consolidar la información suministrada por las entidades de las ramas y órganos del poder público, ha venido desempeñando un papel importante para dar a conocer el cumplimiento de esta Ley a través de un informe anual al Congreso de la República y a la Procuraduría General de la Nación de acuerdo con el artículo 12 de la Ley 581 de 2000. Es importante destacar que esta Ley se ha venido afianzando con el paso de los años y las entidades gubernamentales lo han entendido, pues cada vez más se ha disminuido la brecha que hay entre hombres y mujeres en la participación de los cargos directivos, llegando así a obtener importantes resultados como los que se presentan en este documento. Este informe viene siendo elaborado desde 2004, mostrando el progreso obtenido durante los últimos 13 años.

De acuerdo al informe sobre la participación de la mujer en los cargos de los niveles decisorios del Estado colombiano 2017 y teniendo en cuenta el consolidado del universo de entidades que efectuaron su reporte, resulta relevante mencionar que los porcentajes del cumplimiento de la Ley de Cuotas para la vigencia 2017 superaron el umbral de participación de la mujer del 30% que exige la Ley 581 del 2000. En el máximo nivel decisorio se cumplió con un 41% en participación de la mujer durante el 2017, lo que indica que se aumentó en 3 puntos porcentuales respecto de los resultados de la vigencia 2016; de igual forma, para los otros niveles decisorios se cumplió con el 45% de participación femenina, de esta manera se incrementaron 4 puntos porcentuales frente a la misma medición del año 2016. Es importante resaltar que 192 entidades públicas del orden nacional, que 2 corresponden al 99.5 % del universo, llevaron a cabo el reporte sobre la conformación de sus cargos directivos. En cuanto a las del orden territorial se obtuvieron los resultados de 1.110 entidades, permitiendo conocer la medida de participación de la 3 mujer en los 32 departamentos.

Para determinar los porcentajes de participación de la mujer en los niveles decisorios de las entidades y organismos del Estado colombiano se usó la siguiente fórmula matemática: Porcentaje de mujeres en los otros niveles decisorios, se toma el número total de mujeres en los cargos provistos de los otros niveles Decisorios en la entidad sobre el número total de los cargos provistos de los otros niveles decisorios en la entidad, lo cargos vacantes no se tienen en cuenta. La mima formula aplica para los máximos niveles decisorios. Con los resultados se procede a hacer el análisis partiendo desde lo particular a lo general, que, para el caso de la Rama Ejecutiva del orden nacional, primero se consolida el resultado de la entidad, posteriormente el sector administrativo y por último la sumatoria de todos es el consolidado de dicha rama. Para las otras ramas y órganos del poder público se procede a hacer el mismo ejercicio partiendo desde las entidades hasta llegar al consolidado general. Por último, para el consolidado total de participación de la mujer en todo el Estado colombiano se toman todos los resultados anteriores y se promedian para tener el indicador de la vigencia evaluada. Es importante resaltar el manejo responsable que se le dio a la información que fue suministrada por cada entidad para la elaboración de este informe.

Para los efectos de esta ley, se entiende como "máximo nivel decisorio", el que corresponde a quienes ejercen los cargos de mayor jerarquía en las entidades de las tres ramas y órganos del poder público, en los niveles nacional, departamental, regional, provincial, distrital y municipal. En cuanto a "otros niveles decisorios", se entiende que son aquellos cargos que correspondan a cargos de libre nombramiento y remoción, de la rama ejecutiva, del personal administrativo de la rama legislativa y de los demás órganos del poder público, diferentes a los contemplados en el artículo anterior, y que tengan atribuciones de dirección y mando en la formulación, planeación, coordinación, ejecución y control de las acciones y políticas del Estado, en los niveles nacional, departamental, regional, provincial, distrital y municipal, incluidos los cargos de libre nombramiento y remoción de la rama judicial. En este sentido, los actores involucrados en la implementación de esta iniciativa son todas las entidades del orden nacional y territorial a quienes les aplica esta ley. Adicionalmente, para la promoción de la participación femenina en el sector privado, la Presidencia de la República, en cabeza de la Dirección Nacional para la Equidad de la Mujer, el Ministerio de Educación Nacional, los gobernadores, alcaldes y demás autoridades del orden nacional, departamental, regional, provincial, municipal y distrital, desarrollan medidas tendientes a promover la participación de las mujeres en todas las instancias de decisión de la sociedad civil.

En primer lugar, es importante destacar que la adopción de cuotas puede generar riesgos que deben ser enfrentados, como el reto de que se conviertan en techos de cristal para las mujeres. Esto es, que se consideren como la meta última a la que pueden llegar, y no un paso más hacia la paridad. Sin embargo, en Colombia la adopción de cuotas es interpretada como un mecanismo transitorio, cuyo objetivo último es contribuir a que haya igualdad real y efectiva y, en últimas, paridad. Esta última hace alusión a un concepto cualitativo que supone la redistribución de poder en los diferentes ámbitos de la vida, con miras a lograr la igualdad de género. Un segundo aspecto que se debe evitar es considerar que la mayor inclusión de las mujeres garantiza automáticamente su plena representación, que debería ser el objetivo final de la participación. Aunque contar con más mujeres en los cargos de decisión y en política resulta un objetivo importante para la democracia, su cumplimiento no garantiza que haya una auténtica representación. Sin embargo, las cuotas permiten avanzar en la creación de una “masa crítica”, esto es, no solamente que haya más mujeres, sino que su presencia contribuya a que opere un cambio cualitativo en las relaciones de poder .