Questions/Answers

En 1987, el estudio del Gobierno Vasco “La pobreza en la Comunidad Autónoma Vasca”, reveló la existencia de bolsas de precariedad y de formas graves de pobreza en Euskadi. El sistema vasco de garantía de ingresos surge de la decisión tomada de desarrollar un Plan Integral de Lucha contra la Pobreza para hacer frente a los problemas detectados en el estudio. Este Plan establece, por primera vez en España, un sistema de garantía de recursos mínimos basado en la implantación de lo que popularmente se conoció entonces como “salario social”. El modelo de protección social vasca está inspirado parcialmente en las políticas contra la pobreza que a finales de los 80 se realizaban en países como Francia o Reino Unido pero cristaliza en un modelo con rasgos propios. El Plan de Lucha contra la Pobreza se desarrolla inicialmente a través del Decreto 39/89 de 28 de febrero, relativo al Ingreso Mínimo Familiar, y del Decreto 64/1989, de 21 de marzo, regulador de las Ayudas de Emergencia Social. Un año después, sería aprobada en el Parlamento Vasco la primera ley autonómica en la materia, la Ley 2/1990, de 3 de mayo, de Ingreso Mínimo de Inserción. Con el Ingreso Mínimo Familiar se inicia un camino que se iría posteriormente desbrozando a través de distintas medidas de reforma, en general inspiradas en avances en la mejora en la atención a las situaciones de necesidad. Este recorrido culmina en el actual sistema de prestaciones públicas para la Garantía de Ingresos (RGI), la Prestación Complementaria de Vivienda (PCV) y las Ayudas de Emergencia Social. Estos 30 años de sucesivas medidas emprendidas por el Gobierno Vasco en colaboración con Diputaciones y Ayuntamientos, han permitido en buena parte paliar la pobreza en Euskadi, territorio con 2,2 millones de habitantes. Nuestra tasa de pobreza real se encuentra en el 5,7%, muy por debajo del 16,1% que existía en 1986, justo antes de aprobarse el primer programa de garantía de rentas.

La política vasca de garantía de ingresos es un modelo eficaz para consolidar el derecho a la subsistencia, prevenir la caída en la pobreza crónica e incentivar el empleo a través de políticas activas. Esta política compatibiliza el doble derecho a una garantía de recursos y a la inserción/inclusión a través del apoyo a fórmulas complementarias de integración laboral. Una de las principales características distintivas del modelo vasco de garantía de ingresos es su carácter autonómico, frente al carácter estatal o centralizado de la mayoría de los sistemas de rentas garantizadas de Europa. La RGI está abierta tanto a las personas en situación de pobreza que se encuentran desempleadas como a aquellas personas que, aun trabajando, están en una situación de necesidad. De hecho, mediante la figura de los estímulos al empleo, la Comunidad Autónoma de Euskadi (CAE) ha sido pionera en la puesta en práctica en el marco de las rentas garantizadas de mecanismo de bonificación del empleo que permiten incentivar el acceso al empleo de las personas preceptoras de estas prestaciones, reduciendo así lo que se conoce como trampa de la pobreza.

Los países que más invierten en rentas mínimas son los que tienen menores tasas de pobreza. Numerosos estudios han puesto de manifiesto que existe una relación clara entre el gasto que los diversos países de Europa destinan a las rentas garantizadas y la extensión de la pobreza, especialmente la severa. De esta forma, cuanto mayor es el gasto por habitante que los países de Europa destinan a este tipo de prestaciones, menor es la extensión de la pobreza severa. La existencia de sistemas sólidos de garantía de ingresos favorece además el crecimiento económico y el empleo, y actúa como estabilizador automático de la economía. Los sistemas de garantía de ingresos mejoran igualmente las condiciones de vida y los niveles de inclusión social de las personas beneficiarias. Más allá del impacto de estas prestaciones sobre la reducción de la pobreza o de su efecto como mecanismo anticíclico y estabilizador de la economía, es importante señalar los efectos positivos que estas prestaciones tienen sobre muchos otros aspectos relacionados con el bienestar y con la calidad de vida de las personas beneficiarias.

El sistema articulado en torno a la RGI, las AES y la PCV ha contribuido a la estabilidad económica a largo plazo de la población vasca. El sistema de garantía de ingresos ha resultado eficaz en la prevención de la pobreza severa en Euskadi y ha permitido mantener tasas de bienestar similares, e incluso superiores, a muchos de los países de Europa. Se trata de una circunstancia especialmente relevante al ser Euskadi una de las zonas más afectadas por los procesos de reconversión industrial que caracterizaron a Europa en los años 80. El modelo vasco de garantía de ingresos ha sido capaz de prevenir y contener el crecimiento de la desigualdad en Euskadi, sin comprometer la competitividad y la capacidad de generación de empleo La política de garantía de ingresos ha permitido que durante la última crisis no se haya producido un incremento de las situaciones más graves de pobreza. La protección social ha contribuido a que Euskadi sea la única comunidad autónoma del Estado español en la que las tasas de fecundidad no se han reducido durante la crisis. El sistema vasco de prestaciones es uno de los factores que explican la mejor posición socioeconómica comparada de Euskadi. Es la única comunidad que, en el contexto español, se ha caracterizado por una tasa de paro sustancialmente inferior a las conocidas en las crisis de los años 80 y 90.

La Renta de Garantía de Ingresos (RGI) es un sistema de rentas mínimas homologable al de otros países de Europa, tanto en cuantías como en coberturas. Así, el gasto mensual por titular es en Euskadi de 506 euros, frente a los 450 euros que destina de media la renta Income Support del Reino Unido y los 408 euros de gasto mensual de la RSA de Francia. La aportación mensual en por titular en España es de 299 euros. En cuanto a la cobertura, medida en el número de titulares por cada 1.000 habitantes, Euskadi es 3,7 %, sólo superada por Alemania y muy similar a Francia (3,8%) y muy superior a Reino Unido (2,8), y muy por delante del resto del Estado español (0,6%). El gasto anual por habitante es de 225 euros, frente a los 187 de Francia y los 59 de Inglaterra. España, sin Euskadi, queda con 20 euros de gasto anual por habitante. En enero de 2018 el número de personas beneficiarias era 59.914 (59,3 % mujeres), y la edad media es de 49 años. El 20% de las personas beneficiarias reciben la Renta complementaria de ingresos de trabajo. Uno de cada cuatro titulares es pensionista. El 27% tiene nacionalidad extrajera y de éstos, los procedentes de América Latina es el grupo mayoritario.

La Renta de Garantía de Ingresos (RGI) ofrece capacidad de reducción de la pobreza en Euskadi: en 2016, como consecuencia de la percepción de estas prestaciones, la tasa de pobreza real pasó del 9,1% al 5,7%, lo que supuso una capacidad de reducción de la pobreza del 36,8%. En términos absolutos, más de 71.000 personas salieron de la pobreza debido a la percepción de estas ayudas. Si no existiera la RGI, casi 200.000 personas, -el 9,1% de la población vasca- estaría en situación de pobreza real, ateniéndonos únicamente a sus ingresos propios y a los que se obtienen de los sistemas estatales de protección social. El 70% de este grupo –es decir, el 6,3% de la población– accede a la RGI: de ellos, más de la mitad salen de la pobreza mientras que en torno a un 40% (el 2,9% de la población) se mantienen en situación de pobreza. Sin embargo, su situación mejora sustancialmente gracias a la percepción de esta ayuda, reduciéndose notablemente la distancia entre sus ingresos y el umbral de pobreza, que pasa del 74% al 16%. En definitiva, la RGI reduce la pobreza en Euskadi, tanto en extensión –un 36,8%– como en intensidad.

El sistema vasco de garantía de ingresos es innovador en la medida que está abierto tanto a las personas en situación de pobreza que no pueden trabajar, como a aquellas personas que trabajando están en una situación de necesidad, así como a los pensionistas. De hecho, mediante la figura de los estímulos al empleo, Euskadi ha sido pionera en la puesta en práctica en el marco de las rentas garantizadas de mecanismos de bonificación del empleo que permiten incentivar el acceso al empleo de las personas perceptoras de estas prestaciones, reduciendo así lo que se conoce como trampa de la pobreza. Este mecanismo se introdujo con anterioridad a la iniciativa francesa. La RGI busca garantizar que todas las personas que ocupan un puesto de trabajo obtengan unos ingresos totales superiores a aquellos que perciben la prestación y no trabajan, incentivándose así el acceso al empleo. A diferencia de lo que ocurre en buena parte de los países europeos, la RGI vasca está abierta a la población pensionista o mayor de 65 años. Esto justifica en parte el mayor gasto del sistema vasco y se debe a la insuficiencia del modelo de pensiones no contributiva y/o de viudedad del Estado español. Asimismo, da cobertura a los que carecen de vivienda con una prestación complementaria para la misma, y en el caso de las AES cubre los gastos extraordinarios.

La iniciativa tiene otros aspectos originales en relación a los demás países de Europa, y a muchas Comunidades Autónomas españolas, ya que la Renta de Garantía de Ingresos de Euskadi ofrece cobertura a personas de nacionalidad extranjera sin permiso de residencia legal. En la mayor parte de países de la Unión Europea, las personas sin permiso de residencia han de acceder a otro tipo de prestaciones económicas, en general de carácter más puntual. El sistema vasco de garantía de ingresos también se distingue del existente en otros países de Europa a la hora de integrar una prestación como la Prestación Complementaria de Vivienda (PCV), orientada al acceso a la vivienda de la población en situación de necesidad. Las Ayudas de Emergencia Social (AES) han sido una vía de prevención de formas específicas de pobreza relacionadas con el acceso a la vivienda o a la pobreza energética. El principal rasgo característico del sistema vasco sin embargo es que, además de delimitar un modelo original de prestaciones que no puede encontrarse como tal en otros territorios europeos, ha constituido en los últimos 30 años el sistema de garantía de ingresos más desarrollado, y también, en el conjunto de países de la Europa del Sur.

Euskadi se encuentra entre los territorios que destinan un mayor gasto por habitante a este tipo de prestaciones. Con 224,69 euros de gasto anual por habitante destinado a la Renta de Garantía de Ingresos (RGI) y las Ayudas de Emergencia Social (AES), Euskadi se sitúa entre los territorios que realizan un mayor esfuerzo. La cifra global en 2017 ha sido 468.426.721 euros. Este mayor esfuerzo económico se relaciona fundamentalmente con la debilidad de los sistemas de protección estatales. Dada la insuficiente cobertura del sistema estatal de prestaciones por desempleo y la insuficiencia de las políticas de pensiones y de apoyo a las familias, tanto la cobertura como el gasto realizado en Euskadi está por encima de la media de los países de la UE. Las diferencias en relación a las demás comunidades autónomas del Estado español son aún más notables, con un gasto por habitante que multiplica por diez, por ejemplo, el realizado en Cataluña. Ello se debe tanto al establecimiento en general de cuantías garantizadas más bajas, como a una menor cobertura, derivada, entre otros elementos, del establecimiento de criterios más restrictivos en términos de edad, residencia, compatibilidad con otros ingresos, etc.

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La puesta en marcha del sistema vasco de garantía de ingresos ha sido la base de la extensión de las rentas mínimas en el conjunto de comunidades autónomas en España. El enfoque de extenderla Renta de Garantía de Ingresos (RGI) a las personas que trabajan, pero que están en situación de necesidad, ha sido progresivamente adoptado por otros países y Comunidades Autónomas de nuestro entorno (Navarra y Cataluña) y, de hecho, está en la base de reformas similares realizadas en los últimos años en países como Francia, Reino Unido o Alemania. Tanto Alemania como el Reino Unido o Francia –por dos veces, desde 2009– han modificado sus sistemas de garantía de ingresos en los últimos años para permitir una compatibilización más sencilla entre prestaciones asistenciales e ingresos laborales. Lejos de ser un objetivo secundario o menor, la idea de que resulta necesario hacer compatible, conceptual y administrativamente, la percepción de un salario bajo con el acceso al sistema de garantía de ingresos, ha estado en el centro de la arquitectura de la nueva generación de rentas mínimas en Europa.

Tras el traspaso en el 2011 de la gestión del sistema a Lanbide-Servicio Vasco de Empleo, el modelo de protección social queda directamente vinculado al objetivo de la inclusión social y laboral. El modelo vasco de garantía de ingresos se basa en el reconocimiento del papel del empleo como herramienta básica para la inclusión en nuestra sociedad, y en la necesidad de reducir tanto las tasas de desempleo que se registran entre los grupos más desfavorecidos como las elevadas tasas de inactividad de determinados colectivos. El sistema de garantía de ingresos de Euskadi contribuye a una sociedad mejor y más justa, porque no sólo garantiza y protege, sino también inserta en el mundo laboral, contribuyendo de forma directa e indirecta al mantenimiento de empleos y generando menos pobreza. El mantenimiento del sistema desde 1989, superando la grave crisis financiera de las administraciones públicas posterior a 2008, demuestra su sostenibilidad.

Euskadi a través de la iniciativa del Gobierno Vasco y con la colaboración de Diputaciones y Ayuntamientos, ha apostado por un sistema de prestaciones públicas sustentado en la Renta Garantía de Ingresos, la Prestación complementaria de Vivienda y las Ayudas Emergencia social, que favorece la cohesión social, y que es viable y sostenible. La inversión social es cohesión, es igualdad, es transversalidad de las políticas, es equidad. Es, en suma, comunidad. Euskadi inició esa apuesta hace casi 30 años y después de ese tiempo la mantiene, renueva y mejora día a día. A primeros de 1989, el Gobierno Vasco puso en marcha el Plan Integral de Lucha contra la Pobreza, que por primera vez en el Estado, establecía un sistema de garantía de recursos mínimos, basado en la implantación de lo que se conoció como “salario social”. La iniciativa vasca contribuiría a cambiar, en buena medida, el rumbo de la política social del Estado. En pocos años, se sucedieron, una tras otra, distintas normativas autonómicas en la materia, que aplicaban medidas similares. El recorrido culmina con el actual sistema de prestaciones públicas. El principal cambio observado en los últimos años en la política de garantía de ingresos ha sido su reorientación desde la esfera de los servicios sociales hacia el ámbito laboral. En el contexto de la transferencia a Euskadi de las políticas activas de empleo, se produjo la creación de Lanbide, organismo destinado a gestionar las prestaciones de garantía, con la única excepción de las Ayudas de Emergencia Social (AES). La RGI ha pasado de ser una prestación para la “inserción laboral” a una prestación dirigida a la “activación laboral” como medida integradora.

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A. Impacto de la RGI en la reducción de la pobreza: El concepto de pobreza tiene diferentes dimensiones y cada una se mide normalmente con un índice diferente. En el trabajo de evaluación se presentaron los resultados usando el conjunto de índices definidos por Foster, Greer and Thorbecke (1984). Se computan los índices que antes y después de la transferencia de la RGI y de esta manera se mide el impacto de la RGI en la reducción de la pobreza para cada una de las dimensiones. B. Impacto de la RGI en el Mercado Laboral: Se abordaron dos cuestiones precisas: (i) si la RGI retrasa en sí misma la salida hacia un empleo mediante la elevación del salario de reserva de los perceptores de dicha ayuda, y (ii) la eficacia de las medidas de activación dirigidas a sus perceptores. Se realiza una evaluación contrafactual usando la a metodología conocida como Inverse Probability Weighting. Cuando el tratamiento (recibir la RGI / recibir activación) no se asigna al azar, como es este caso, los individuos tratados y no tratados presentan distribuciones muy diferentes en sus características, y se utiliza esta técnica de ponderación para pseudo-aleatorizar el tratamiento y reducir así el efecto composición. Para ello, se utilizan los datos del registro administrativo anonimizado del Servicio Público de Empleo del País Vasco (Lanbide). Se trata de información longitudinal mensual dur

Un impacto elevado en términos de prevención de las distintas formas de pobreza, en especial en lo relativo a sus formas más graves. La proporción de hogares sin recursos suficientes para hacer frente a gastos extraordinarios es inferior en Euskadi a la de todos los estados europeos, con la excepción de Suecia. La compatibilidad de la protección con tasas de desempleo comparativamente bajas, en especial en el contexto de los países del sur europeo. La introducción del sistema ha sido compatible con la transformación de Euskadi en una de las comunidades con mayor nivel de desempleo en España a finales de los 80 y que en la actualidad, tiene la tasa de desempleo más baja. Unos niveles sociales de integración elevados, que caracterizan no sólo a la población autóctona sino igualmente a la población de origen extranjero afincada en Euskadi. El resultado al evaluar el impacto de la RGI en la salida a un empleo es que no provoca en sí misma un efecto retraso en la salida. En consecuencia, la RGI, además de reducir la pobreza y por tanto favorecer la cohesión social, como se muestra en el primer análisis, no reduce la tasa de salida hacia un empleo.

La primera parte del análisis utiliza el conjunto de índices definidos por Foster, Greer and Thorbecke (1984). El primero de ellos mide la incidencia de la pobreza; este índice computa el porcentaje de pobres que hay en la sociedad. El segundo índice presentado es la brecha de pobreza y refleja la cantidad que sería necesaria para erradicar la pobreza en una población determinada como proporción de la cantidad total que acaba con la pobreza en la sociedad. Por último, se utiliza un indicador de sensibilidad a la pobreza, ponderando más a los individuos cuanto más alejados estén de la línea de pobreza. La segunda parte del análisis realiza una evaluación contrafactual (y por tanto causal) del impacto de la renta mínima en la probabilidad de encontrar un empleo, así como de las medidas de activación dirigidas a sus perceptores. En ambas evaluaciones se calcula el “Efecto de tratamiento sobre los tratados”, Para obtener un resultado causal, hay que utilizar diferentes metodologías en función a las características de los datos en cada caso. Estas metodologías se conocen como Inverse Probability Weighting, Augmented Inverse Probability Weighting y Propensity Score Matching.

El modelo de protección social vasco requiere un diálogo constante entre Lanbide-Servicio Vasco de empleo, que gestiona la Renta de Garantía de Ingresos y la Prestación Complementaria de Vivienda, y las Diputaciones y Ayuntamientos, que a través de los Servicios Sociales, gestionan las Ayudas de Emergencia Social. Además mantiene contacto permanente con entidades sensibilizadas con la protección de personas en situación de mayor vulnerabilidad, estando cerca de la realidad y recogiendo todas aquellas aportaciones que ayuden a mejorar la protección de las personas más excluidas de la sociedad. Esta estrecha relación, ha permitido atender por Lanbide un total de 55 iniciativas de mejora propuestas por el Tercer Sector. Así mismo, con el fin de garantizar los derechos sociales de la población vasca, Lanbide ha aplicado 27 recomendaciones propuestas por la entidad del Ararteko. De las colaboraciones anteriormente mencionadas, cabe destacar algunas de las mejoras incorporadas por Lanbide en la gestión de la RGI durante la presente legislatura, avanzando en la protección de las personas. El diseño de la RGI se elaboró con las aportaciones de diferentes sindicatos, entidades sociales, mundo empresarial, grupos políticos, etc.

El objetivo primordial de las reformas que se plantean es el de preservar y mejorar el modelo puesto en marcha en Euskadi tras la crisis de los años 80, garantizando su legitimidad social y su sostenibilidad económica en los próximos años. Las reformas van encaminadas a: - Profundizar en la aplicación del enfoque familiar y amigable con la infancia. - Simplificar el concepto de unidad de convivencia y ajustar el sistema de cálculo de la prestación. - Mejorar la atención a las necesidades y colectivos que hoy no están adecuadamente cubiertos. - Ordenar los procedimientos de acceso y facilitar una gestión más eficaz de las prestaciones. - Mejorar el control de la identificación individual y de la residencia efectiva en el territorio de la CAPV. - Profundizar en el concepto de doble derecho, reforzando tanto el acompañamiento laboral de los servicios de empleo como el acompañamiento social de los servicios sociales. - Impulsar la activación laboral de las personas beneficiarias de la RGI. - Consolidar un sistema estructural de bonificación del empleo que evite la “trampa de la pobreza. Anexo Se incorpora el documento “La Renta de Garantía de Ingresos RGI y Lanbide son parte la respuesta que Euskadi necesita”.